II SA/Sz 597/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Starosta [...], reprezentowany przez Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], z dniem [...] r. uchylił swoją decyzję numer [...] z dnia [...] r. o ustaleniu odpłatności B. K. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] i orzekł, że od dnia [...] r. odpłatność B.K. za pobyt w tymże Domu wynosi [...] zł miesięcznie. Od powyższej decyzji odwołał się B.K. podnosząc, iż wskazane w decyzji przez organ I instancji przepisy art.106 ust.5 i 155 ust.3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art.87 ust.8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie dotyczą ustalenia wysokości opłat za pobyt emeryta lub rencisty w domu pomocy społecznej. W odwołaniu B.K. odnosi się również do wcześniej wydanej decyzji z dnia [...] r. ( uchylającej decyzję o ustaleniu odpłatności za pobyt B.K. w Domu Pomocy Społecznej w [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji) i wskazuje, iż jego zdaniem, decyzja o odpłatności powinna być wydana zgodnie z art.66 pkt 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i w związku z tym opłatność powinna wynosić [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. numer [...] po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art.138 § 2 Kpa, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 106 ust. 5 i art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) oraz art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także, że można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa wart. 11, 12 i 107 ust. 5. Drugiego z ww. przepisów (tj. ust. 3 w art. 155) nie ma w ogóle w ww. ustawie o pomocy społecznej. Z kolei art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wskazuje jedynie, ze osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej, wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Żaden z ww. przepisów nie stanowi materialnej podstawy do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej osoby wymienionej w art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Kolegium wskazało, że z załączonych akt sprawy nie wynika, iż odwołujący się do takiej grupy osób należy. W aktach sprawy brak nawet uwierzytelnionego odpisu decyzji, która jest przedmiotem uchylenia w pkt 1 rozstrzygnięcia. Należy także zwrócić uwagę, że znajdujący się w aktach sprawy odpis decyzji o waloryzacji policyjnej renty - z [...] r. - nie jest wystarczający, aby ustalić dochód strony w sposób zgodny z art. 2a ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz.414 z późn. zm.), bo zastosowanie będzie miał art. 35 tejże ustawy, o ile zostanie potwierdzone, iż strona należy do ww. grupy osób. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, (m. in. art. 77 § 1 Kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), co musi skutkować jej uchylenie. W tej sytuacji, ustosunkowywanie się Kolegium do zarzutów merytorycznych, podniesionych przez stronę w odwołaniu - jest przedwczesne. Powyższa decyzja została przez B.K. zaskarżona do sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o : - podtrzymanie decyzji uchylającej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, - polecenie wydania decyzji o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w oparciu o przepisy wskazane przez skarżącego, - potwierdzenie lub zaprzeczenie przez Sąd słuszności interpretowanych przez skarżącego przepisów, wskazując na podstawy, które już uprzednio podnosił w odwołaniu od decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracyjnych. Sąd administracyjny nie załatwia więc spraw administracyjnych poprzez przyznanie uprawnień czy ustalenie obowiązków, a jedynie bada legalność zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Orzekając, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). W niniejszej sprawie Sąd uznał skargę za uzasadnioną, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art.138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który to przepis stanowi podstawę wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Nie może stanowić przesłanki uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nieprawidłowa podstawa prawna wydanej decyzji, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, czy też brak w aktach organu I instancji oryginałów dokumentów. Ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy winno nastąpić w trybie art. 136 Kpa, bez konieczności uchylania decyzji organu I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Należy pamiętać, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie. Oznacza to, że błędy organu I instancji polegające na powołaniu niewłaściwej podstawy prawnej czy też, braku pełnego uzasadnienia, mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art.12 § 1 Kpa) organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt B.K. w Domu Pomocy Społecznej w [...] najpierw została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia z powodu zakwestionowania przez organ odwoławczy jedynie terminu jej obowiązywania, a wydana po raz drugi decyzja w tej sprawie została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia z powodów wyżej wymienionych. Takie działanie organu odwoławczego narusza powyższą zasadę szybkości postępowania, a także wyrażoną w art.8 Kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.138 § 2 Kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji zbada czy istnieje konieczność ewentualnego uzupełnienia dokumentów i dowodów, a jeżeli tak uzupełni je w trybie art.136 Kpa, a następnie rozstrzygnie sprawę merytorycznie. Zgodnie z art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) orzekł, jak w sentencji.