II SA/Sz 242/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Asesor WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi A. i T. F. Spółki C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. I u c h y l a zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r., Marszałek Województwa [...] cofnął zezwolenie nr [...] z dnia [...] r. wydane przedsiębiorcy C., na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozy nieregularne (w ramach linii regularnej[...]). W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia zostało wszczęte na podstawie protokołów kontroli Inspekcji Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] r. oraz [...] z dnia [...] r, z których wynikało, że podczas kontroli, kierowcy okazali kontrolującym zezwolenie nr [...] twierdząc, że wykonywany przez nich przewóz odbywa się na podstawie tego zezwolenia. W toku kontroli inspektorzy ITD stwierdzili, że oba przewozy wykonywane były niezgodnie z okazanym zezwoleniem. Nieprawidłowość polegała na wykonywaniu przewozów niezgodnie z rozkładem jazdy. Organ l instancji stwierdził wobec tego, że oba przedmiotowe przewozy w dniach [...] r. wykonywane przez C., wykonywane były na podstawie zezwolenia [...], z naruszeniem warunków w nim określonych. Organ odmówił wiarygodności twierdzeniom strony, że kontrolowane przewozy były wykonywane na podstawie zezwolenia na wykonywanie zarobkowego przewozu osób - przewozów nieregularnych i były świadczone przez inną firmę, tj. F. - czego potwierdzeniem są bilety załączone przez inspektorów do materiałów kontroli. Zdaniem organu bilety stanowią jedynie dowód zawarcia umowy kupna – sprzedaży, w której stroną jest firma F. Organ I instancji wskazał też na niezgodność wyjaśnień strony z protokołem kontroli oraz okoliczność, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] nie został zgłoszony w wykazie numerów rejestracyjnych do zezwolenia nr [...], na który powołuje się strona. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli A. F. i T. F., wnosząc o jej uchylenie lub uchylenie i przekazanie organowi l instancji w celu ponownego rozpoznania. Strona podniosła, że decyzja narusza art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie przez organ, że przedsiębiorca C. naruszył warunki zezwolenia nr [...], podczas gdy organ kontrolujący dokonał kontroli innego przewoźnika. Zdaniem odwołujących się, przewozy o których mowa w decyzji dotyczyły przewoźnika F., a odbywały się one na podstawie zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów nieregularnych. Tą okoliczność potwierdza zdaniem strony fakt, iż oba samochody skontrolowane znajdują się w wykazie pojazdów służących do wykonywania przejazdów przez firmę F. Fakt ten potwierdzają również bilety załączone do materiałów z kontroli ITD. Opisane w protokołach kontroli przewozy regularne, w rzeczywistości zostały przez spółkę C wykonane przez innych kierowców i innymi samochodami, w godzinach zgodnych z rozkładem jazdy, na dowód czego strona przedłożyła do odwołania m. in. odpisy tachografów. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Zgodnie z art. 22 ust. 1 wymienionej ustawy, do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się m. in. proponowany rozkład jazdy, uwzględniający również godziny odjazdów środków transportowych. Rozkład ten stanowi jeden z warunków na jakich zezwolenie zostało wydane. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż przewozy regularne wykonywane były przez przedsiębiorcę niezgodnie z warunkami zezwolenia, to jest niezgodnie z rozkładem jazdy. W protokołach kontroli przeprowadzonych przez Inspekcję Transportu Drogowego w dniach [...] r. stwierdzone zostało bowiem, że kurs opóźniany był z godziny [...] do godziny [...], co zostało również potwierdzone zeznaniami świadka - kierowcy pojazdu. Organ odwoławczy stwierdził także, iż odrzucił zarzuty, "w których strona podnosi, że przewóz wykonywany był przez firmę F., brak jest bowiem dowodów na potwierdzenie tych twierdzeń". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] A. F. i T. F. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż została ona wydana z naruszeniem prawa polegającym na: 1) naruszeniu art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż skarżący naruszyli warunki zezwolenia nr [...], dotyczącego wykonywania przewozów regularnych, podczas gdy organ kontrolujący dokonał kontroli innego przewoźnika, 2) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących wykazania, iż przewóz w dniach kontroli wykonywany był przez inną firmę, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż Kolegium odrzuca zarzuty, albowiem brak jest dowodów na poparcie tych twierdzeń. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi odwoławczemu, że pomimo przytoczenia w uzasadnieniu decyzji argumentacji skarżących, iż przedmiotowe przewozy wykonywane były przez inną firmę (F.), organ odwoławczy nie odniósł się do tej argumentacji, lecz stwierdził, że przewozy regularne wykonywane były przez spółkę skarżących (C) niezgodnie z zezwoleniem. Organ odwoławczy stwierdził jedynie lakonicznie, że "brak jest dowodów na potwierdzenie twierdzeń" skarżących. W związku z tym skarżący uważają, że SKO nie dokonało rzeczywistej analizy zgromadzonych dowodów, świadczących o wykonywaniu przewozu przez innego przewoźnika oraz nie zbadało wszechstronnie i dokładnie wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla istoty sprawy, tym samym naruszając art. 77 k.p.a. Na podstawie tak sporządzonego uzasadnienia decyzji skarżący podnoszą, iż nie wiedzą, jakie dowody wskazane przez skarżących zostały nieuwzględnione przez Kolegium i z jakich przyczyn. Skarżący uważają zatem, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, iż przewozy były wykonywane niezgodnie z warunkami zezwolenia, albowiem organ nie zbadał, czy rzeczywiście taka sytuacja miała miejsce. Skarżący wskazali, że fakt, iż przedmiotowe kontrole w dniach [...] r. dotyczyły przewozów wykonywanych przez innego przewoźnika – F., który wykonywał przewozy nieregularne, potwierdzają następujące dowody: 1) A. F. posiada zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów nieregularnych, a więc był on uprawniony do wykonywania takich przewozów, 2) samochody zatrzymane do kontroli w dniach [...] r. o numerach rejestracyjnych [...] oraz [...] należą do A.F., o czym świadczy uaktualnienie do licencji nr [...] z [...] r. 3) bilety dołączone do protokołu kontroli z dnia [...] r. są wydrukowane z kasy fiskalnej F., 4) w dniach [...] r. skarżący wykonywali przewozy regularne zgodnie z rozkładem jazdy – innymi samochodami; kierowca M. G. stwierdzając podczas kontroli, iż wykonuje przewóz regularny wprowadził w błąd organ kontrolujący, za co został przez skarżących ukarany upomnieniem. Ponadto skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 90 ustawy o transporcie drogowym, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzone są uchybienia, organ udzielający zezwolenia bądź wzywa przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie, bądź też cofa zezwolenie. Wprawdzie skarżący zaprzeczają jakimkolwiek uchybieniom w niniejszej sprawie, jednak podnoszą wątpliwość, czy organ udzielający zezwolenia może je cofnąć, jeżeli dostrzeże jakiekolwiek uchybienie przewoźnika - bowiem przepis nie wskazuje wyraźnie, jakiego rodzaju uchybienia muszą wystąpić, aby zastosować tak radykalny środek, jakim jest cofniecie zezwolenia. Skarżący uważają też, że wyjaśnienia wymaga również fakt, czy przed cofnięciem zezwolenia organ najpierw nie jest zobowiązany do wezwania przewoźnika do usunięcia stwierdzonych uchybień. Niezależnie od tego, skarżący wskazują, że art. 94 tejże ustawy przewiduje ponadto inny środek obciążający przewoźnika, tj. karę pieniężną. Taką karą pieniężną decyzją z dnia [...] r. wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] skarżący zostali obciążeni. Wprawdzie skarżący złożyli odwołanie od tej decyzji, jednak uważają za niezbędne rozważenie, czy taka kara nie jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym przewoźnika. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta nie odpowiada prawu, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) – zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym "zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu". Zezwolenie takie – w myśl art. 18 ust. 1 ustawy – wydawane jest w szczególności na wykonywanie przewozów regularnych osób w transporcie drogowym. Bezsporne jest w sprawie, że przedmiotowe zezwolenie nr [...] z dnia [...] r. wydane przedsiębiorcy C. dotyczy właśnie przewozów regularnych. Użyte zatem w decyzjach obu instancji w odniesieniu do tego zezwolenia określenie, iż dotyczy ono "przewozów nieregularnych" uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską. W związku z powyższym należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z definicją ustawową (art. 4 pkt 7) określenie "przewóz regularny" oznacza - publiczny przewóz osób i ich bagażu: a) wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, b) podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, c) w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, d) wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Niewątpliwie więc przewóz osób wykonywany przez skarżących na podstawie przedmiotowego zezwolenia odpowiadać powinien warunkom wskazanym w ww pkt. a - c oraz warunkom określonym w zezwoleniu (pkt d). Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się m. in.: proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy (pkt 1), schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami (pkt 2) oraz wykaz pojazdów, z określeniem ich liczby oraz liczby miejsc, którymi wnioskodawca zamierza wykonywać przewozy (pkt 6). Ponadto zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy, w zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. W myśl art. 20 ust. 2 ustawy wzór zezwolenia i wypisu z zezwolenia określa minister właściwy do spraw transportu. Na podstawie tego upoważnienia Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 24.10.2003 r. w sprawie wzorów zezwoleń ... (Dz. U. Nr 189, poz. 1859) określił m. in. wzór zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób (zał. nr 1 do rozporządzenia). W pkt 1 objaśnień zawartych na tym urzędowym formularzu zezwolenia stwierdza się, że "zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy". Ponadto w pkt. 2 tych objaśnień wskazano, że "zezwolenie powinno znajdować się w pojeździe przez cały czas trwania przewozu i być okazywane przez kierowcę na żądanie uprawnionego organu kontroli". Uwzględniając taki stan prawny należy więc stwierdzić, że wykonywanie przewozów regularnych osób niezgodnie z rozkładem jazdy – co zarzucono skarżącym – stanowi naruszenie warunków na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu, o czym mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy. Odnosząc się w związku z tym do okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie Sądu organy obu instancji uprawnione były do stwierdzenia, iż skarżący wykonywali przedmiotowe przewozy w dniach [...] r. niezgodnie z rozkładem jazdy. Ustalenia takie oparte są w szczególności na wynikach obserwacji pojazdów wykonujących te przewozy - utrwalonych przez inspektorów kontroli w protokołach z [...] r., okazanych przez kierowców obu pojazdów wypisów zezwolenia nr [...] wydanego spółce skarżących na wykonywanie przewozów regularnych oraz na oświadczeniu kierowcy wykonującego przewóz w dniu [...] r. – zawartym w podpisanym przez niego protokole kontroli - i zeznaniu kierowcy wykonującego przewóz w dniu [...] r., a ponadto na wykazach pojazdów spółki skarżących, w których wymieniono oba pojazdy opisane w protokołach kontroli. Dowody takie w sposób przekonujący potwierdzają prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Nie sposób uznać za wiarygodną argumentację skarżących, iż kierowcy wprowadzili inspektorów w błąd, oświadczając, że wykonują przewozy regularne i okazując odpowiedni wypis zezwolenia, gdy w rzeczywistości – zdaniem skarżących - wykonywali przewozy okazjonalne. Również wydawanie podczas tych przewozów biletów (wydruków z kasy fiskalnej - bez oznaczenia trasy i godziny przejazdu) z oznaczeniem firmy "F." oraz wykazanie obu pojazdów także w załączniku do licencji nr [...] A. F., nie mogą przesądzać (w świetle powyższych dowodów), iż przewozy były wykonywane przez tą firmę, a nie przez spółkę skarżących. Fakty te mogłyby ewentualnie świadczyć o uchybieniach w działalności spółki skarżących, jednak takie stwierdzenie musiałoby zostać poprzedzone bliższym wyjaśnieniem tych kwestii. Zgodzić się przy tym należy z twierdzeniem skarżących, iż w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo stwierdzono, że skarżący nie przedłożyli dowodów, które ich zdaniem miałyby potwierdzać, iż przedmiotowe przewozy były wykonywane przez firmę F. A. F. Przede wszystkim jednak Sąd podzielił stanowisko skarżących, iż w sprawie niniejszej należało rozważyć, czy wobec stwierdzonych uchybień w wykonywaniu przez skarżących przedmiotowych przewozów zasadne było zastosowanie tak radykalnego środka prawnego, jakim jest cofnięcie zezwolenia, czy też nie należało poprzestać na innych środkach przewidzianych ustawą o transporcie drogowym (wezwanie do usunięcia stwierdzonych uchybień lub kara pieniężna). Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, że wykładnia językowa (literalna) przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 omawianej ustawy (zastosowana przez organy obu instancji) prowadzi do wniosku, iż organ zobowiązany jest cofnąć zezwolenie w razie jakiegokolwiek naruszenia warunków, na jakich zostało ono wydane oraz określonych w zezwoleniu. Oznaczałoby to, że nawet w razie najdrobniejszego, także nieumyślnego, naruszenia tych warunków, zezwolenie musiałoby zostać cofnięte. Podkreślić wprawdzie trzeba, że w pierwszym rzędzie zawsze należy brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego, jednak od wykładni językowej wolno odstąpić wtedy, gdy konsekwencje wynikające z tej wykładni są absurdalne z punktu widzenia społecznego, nie dające się pogodzić z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Sądu, nie do pogodzenia ze społecznym punktem widzenia byłoby cofnięcie zezwolenia np. w razie dwuminutowego opóźnienia odjazdu (nawet z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy), co w przypadku przedsiębiorcy wykonującego przewozy regularne na jednej linii oznaczałoby nawet przerwanie jego działalności transportowej. Uzasadnione jest zatem przy interpretacji przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy sięgnięcie do wykładni celowościowej i systemowej oraz kierowanie się ogólnymi zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym, w tym ukształtowaną w prawie europejskim zasadą proporcjonalności, zgodnie z którą "podjęta ingerencja nie może wykraczać poza to co jest niezbędne do realizacji celu" (G.Łaszczyca, Cz. Martysz, A.Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 (str. 84 – 89). Niewątpliwie kwestie związane z transportem publicznym są bardzo istotne z punktu widzenia interesów państwa i społeczeństwa, stąd zrozumiałe jest, że prowadzenie takiej działalności szczegółowo jest regulowane przepisami prawa, a jej podjęcie i wykonywanie uzależnione jest od uzyskania przez przedsiębiorcę licencji, a w razie regularnych przewozów osób – także zezwolenia na wykonywanie przewozów na określonej trasie, z ustalonym rozkładem jazdy. Zrozumiałe jest też, że przestrzeganie warunków określonych w takim zezwoleniu, w tym trasy przejazdu i rozkładu jazdy jest bardzo istotne z punktu widzenia zarówno osób korzystających z przewozów jak i np. przestrzegania zasad uczciwej konkurencji między przewoźnikami. Niewątpliwie więc naruszenie tych warunków zezwolenia może prowadzić do cofnięcia zezwolenia, istotne jest jednak, by ten środek prawny dyscyplinujący działalność przedsiębiorcy nie był stosowany automatycznie w razie jakiegokolwiek naruszenia warunków zezwolenia, lecz aby był stosowany w sytuacjach, gdy stosowanie innych, mniej drastycznych środków dyscyplinujących nie byłoby celowe lub uzasadnione. Takie wnioski potwierdza wykładnia systemowa przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wskazać należy, że ustawodawca w omawianym art. 24 ust. 4 określając inne przypadki w których cofa się zezwolenie wymienił: cofnięcie licencji (pkt 1), niewykonywanie przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące (pkt. 3) oraz odstąpienie zezwolenia osobie trzeciej ...(pkt. 4). Należy więc zauważyć, że przypadki te dotyczą istotnych nieprawidłowości (braków) w działalności przewoźnika. Zrozumiałe i prawidłowe jest zatem cofnięcie zezwolenia w przypadku cofnięcia licencji, gdyż przedsiębiorca utracił atrybut przewoźnika (art. 5 ust. 1 ustawy), a więc logiczne jest odebranie mu zezwolenia na wykonywanie przewozów. Zauważyć przy tym należy, że cofnięcie licencji dopuszczalne jest w razie poważniejszych uchybień w działalności przewoźnika (art. 15 ust. 1), m. in., gdy "rażąco" narusza warunki licencji lub określone przepisy prawa, albo nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, transportu drogowego co najmniej przez 6 miesięcy. Ponadto w przypadku wielu nieprawidłowości określonych w art. 15 ust. 3 licencja jedynie "może być cofnięta", a w dodatku, w większości przypadków określonych w art. 15 ust. 1 cofnięcie musi być poprzedzone pisemnym ostrzeżeniem (15 ust. 2). W innym przypadku cofnięcia zezwolenia, tj. w razie niewykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące (art. 24 ust. 4 pkt 3) – znamienne jest to, że dopiero po upływie tak długiego okresu niewykonywania przewozów regularnych i to z przyczyn zależnych od przewoźnika, można cofnąć takie zezwolenie. Chodzi tu zatem o istotne (poważne) naruszenie warunków zezwolenia. Niezależnie od tego również treść art. 90 i art. 92 ustawy pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca wyposażył organy administracji w instrumenty prawne pozwalające na rozważne stosowanie przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 (poprzez jego interpretację systemową i celowościową). Zgodnie z art. 90 ustawy "w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzającej uchybienia organ udzielający licencji lub zezwolenia: 1) wzywa przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie, 2) cofa licencję lub zezwolenie, z zachowaniem warunków, o których mowa w art. 15 i art. 24 ust. 4-6. W myśl art. 92 ustawy na przedsiębiorcę nakłada się kary pieniężne za naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z ustawy – wykaz naruszeń oraz wysokość kar określa załącznik do ustawy (przy czym za naruszenie rozkładu jazdy – 500 zł, za naruszenie trasy przejazdu - 3.000 zł). Stosując zatem wykładnię systemową i celowościową oraz uwzględniając zasadę proporcjonalności, zgodnie z którą należy stosować jedynie środki niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu, uznać należy, że art. 24 ust. 4 pkt 2 powinien być stosowany w sytuacjach gdy naruszenie warunków zezwolenia jest tego rodzaju, że dla zapewnienia prawidłowego wykonywania usług przewozowych wymagane jest natychmiastowe cofnięcia zezwolenia. W innych przypadkach naruszenia tych warunków sięganie do tak surowej sankcji może nie być uzasadnione, zwłaszcza gdy zamierzony cel (zdyscyplinowanie przewoźnika) można osiągnąć, poprzestając na nałożeniu kary pieniężnej i (lub) ewentualnie pisemnym wezwaniu do usunięcia uchybień – jeżeli w ocenie organu takie środki są wystarczające do osiągnięcia tego celu, np. wyeliminowania naruszeń rozkładu jazdy. Oczywiście przestrzeganie rozkładu jazdy jest ważne z podanych wyżej powodów i jeśli zastosowane inne środki nie doprowadzą do wyeliminowania takich uchybień, zasadne i zgodne z prawem będzie zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia. Wybór odpowiedniego środka należy do organu, jednak zastosowanie tak radykalnego środka jakim jest cofnięcie zezwolenia - w przypadku naruszenia warunków zezwolenia - powinno być rozważone i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, tak aby można było skontrolować zasadność wyboru środka. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie czyni zadość tym wymaganiom, a więc wydana została z naruszeniem przepisów procesowych (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.), w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy więc dokonać oceny wagi dokonanych przez skarżących naruszeń warunków zezwolenia, przy uwzględnieniu wskazanych zasad interpretacji przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Uzasadnione byłoby przy tym ustalenie, czy za podobnego rodzaju naruszenia były już stosowane wobec skarżących sankcje przewidziane ustawą, w tym także, czy za oba przedmiotowe naruszenia (z [...]r.) zastosowano odrębnie kary pieniężne. Nie przesądzając zatem ostatecznego wyniku sprawy, zaskarżoną decyzję należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.