II SA/Bd 1013/05

Dnia 26 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Wojciech Jarzembski Sędzia WSA: Elżbieta Piechowiak (spr.) Asesor WSA: Anna Klotz Protokolant: Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 roku, nr [...] w przedmiocie zawiadomienia o rozpoznaniu sprawy w zakresie swojej właściwości dotyczącej warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2005 roku, nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] 2005r. nr [...] i [...], w rozpoznaniu wniosku Miejskiego Zarządu Dróg w T. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy wiaduktu kolejowego w km 134+799 linii kolejowej nr [...]oraz w km 109+680 linii kolejowej nr [...] pomiędzy Placem [...] oraz ul. [...] wraz z układem drogowym, Prezydent Miasta T. stwierdził, że złożony wniosek podlega załatwieniu przez różne organy tj. Wojewodę [...] i Prezydenta Miasta T. W związku z tym przedmiotem rozpoznania przez Prezydenta Miasta T. uczyniono część wniosku dotyczącą terenów położonych poza terenami zamkniętymi i pasem drogowym dróg krajowych, tj. w pasie drogowym ul. [...] i w rejonie dojazdu do toru kolejowego od strony ul. [...] Uzasadniając postanowienie organ wskazał, iż w sprawach przebudowy dróg krajowych decyzje lokalizacyjne winny być wydawane na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.), której przepis art. 2 ust. 1 stanowi, że organem właściwym do wydawania decyzji lokalizacyjnej jest wojewoda. Natomiast art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) posłużył organowi do uznania, iż organem właściwym do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych jest również wojewoda. W zażaleniu od wydanego w I instancji postanowienia, Miejski Zarząd Dróg wniósł o jego uchylenie argumentując, iż na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organem właściwym do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. rozpoznając wniesione zażalenie, wydało postanowienie z [...] 2005 r. nr [...], na mocy którego utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy potwierdził, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych właściwym organem jest wojewoda. Jednocześnie podniesiono, iż przepisy ustawy z 20 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stanowią lex specjalis wobec regulacji art. 51 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na fakt, że projektowana inwestycja prowadzona będzie w ciągu dróg krajowych, przesądzając tym samym o właściwości rzeczowej do wydania decyzji o warunkach zabudowy przez wojewodę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, Gmina Miasto T. – Miejski Zarząd Dróg w T. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych a także art. 7 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawach przebudowy dróg krajowych decyzje lokalizacyjne winny być wydawane na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Strona skarżąca podnosi, iż przedmiotem zaskarżenia nie jest kwestia wydania decyzji ustalającej lokalizacje inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych, bowiem w tym przedmiocie złożony został oddzielny wniosek do wojewody. Zakwestionowano natomiast przywoływaną przez organy administracji interpretację art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych uznającą, iż każda inwestycja w pasie dróg krajowych winna być obligatoryjnie prowadzona w oparciu o przepisy tej ustawy. Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa inwestycja polega na przebudowie istniejącego obiektu – wiaduktu kolejowego wraz z układem drogowym w ciągu dróg krajowych nr 1 i 15, a nie na prowadzeniu jej "od podstaw", czyli z uwzględnieniem całokształtu procesu przygotowawczego jak np. nabywanie nieruchomości pod budowę nowej drogi. Powołano się też na interpretację przepisów dokonaną w tej sprawie na wniosek Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego przez Dyrektora Departamentu Dróg Publicznych Ministerstwa Infrastruktury zawartą w piśmie z 2 sierpnia 2005 r., która zdaniem strony skarżącej miałaby przemawiać za uwzględnieniem jej stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszony został art. 7 K.p.a. wobec niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, spowodowanego niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynikającego z dyrektywy przepisów art. 77 § l i art. 80 K.p.a. Na wstępie, zwrócić należy uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym tryb sporządzenia i treść tej decyzji zostały unormowane w sposób szczególny przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Inaczej rzecz ujmując, do decyzji o warunkach zabudowy mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniami lub modyfikacjami określonymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jedną z podstawowych kwestii proceduralnych pojawiających się na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego jest prawidłowe ustalenie właściwości organu do rozpoznawania określonej sprawy, szczególnie biorąc pod uwagę, iż jakikolwiek błąd w tym zakresie prowadzi do nieważności obarczonej tą wadą decyzji. Przepis art. 19 K.p.a. ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. W istocie treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności - art. 6 K.p.a. Zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego należy do właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, przy zastrzeżeniu, że inwestycja taka na tzw. terenach zamkniętych w zakresie lokalizacji podlega rozpoznaniu przez wojewodę. W związku z tym, że część inwestycji dotyczy terenów, które zgodnie z dyspozycją normy prawnej wynikającej z przepisu art. 2 pkt 9 ustawy z 17 maja 1989 r. (Dz.U z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) określić należy jako tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa ("tereny zamknięte"), skarżący wystąpił do wojewody ze stosownym wnioskiem. O ile więc kwestia lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie terenów zamkniętych pozostaje w sprawie bezsporna, to bliższego wyjaśnienia wymaga ustalenie właściwego organu do wydania tego typu decyzji w stosunku do przebudowy istniejącego obiektu – wiaduktu kolejowego wraz z układem drogowym w ciągu dróg krajowych nr 1 i 15, szczególnie w kontekście szczególnej regulacji dotyczącej procesu inwestycyjnego w zakresie budowy dróg krajowych zawartej w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.). Należy bowiem uznać, że szczególnym rodzajem inwestycji celu publicznego jest budowa dróg krajowych i autostrad. Jak stanowi art. 1 ust. 1 cyt. ustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838), w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Ustalenie zakresu zastosowania przepisów tej ustawy do konkretnego stanu faktycznego sprawy wymaga więc posiłkowania się nomenklaturą zawartą w przepisach ustawy o drogach publicznych, która w art. 4 zawiera słownik definicji legalnych określeń w niej zawartych. Dla rozpoznania niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabiera przewidziane w art. 4 pkt 17 i 18 cyt. ustawy rozróżnienie pomiędzy budową drogi a a jej przebudową. O ile pierwsze z tych określeń oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę, to drugie odnosi się do wykonywania robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego rozumianego jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 cyt. ustawy). Tak wiec w przypadku przebudowy drogi przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie maja zastosowania, a w ich miejsce stosuje się przepisy ogólne tj. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawę z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), z tym jednak zastrzeżeniem, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenie na budowę nie jest wymagane dla wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie dróg. Wnikliwa analiza akt administracyjnych sprawy nie pozwoliła na jednoznaczne stwierdzenie, że inwestycja polegająca na przebudowie istniejącego obiektu – wiaduktu kolejowego wraz z układem drogowym w ciągu dróg krajowych nr 1 i 15, w istocie swej jest budową drogi krajowej w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. Brak wyraźnego wskazania co do ewentualnej zmiany granic pasa drogowego pozwala przyjąć, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z przebudową drogi. Nie zmienia tego faktu okoliczność powołana w piśmie Kierownika Referatu Infrastruktury Urzędu Miasta T. z dnia [...] 2005 r. nr [...], jakoby projektowana inwestycja obejmowała między innymi działkę oznaczoną numerem 15 obr. 64, stanowiącą własność osób fizycznych a nie położoną w granicach pasa drogowego. Jakkolwiek takie ujęcie sprawy miałoby zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jednak okoliczność ta nie została wyjaśniona w przeprowadzonym postępowaniu, bowiem uzasadnienia zapadłych orzeczeń nie zawierają w swej treści żadnych odniesień do niej. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), integralną część decyzji administracyjnej stanowi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno ono wyjaśniać treść rozstrzygnięcia, którym w logicznym związku winny pozostawać przytoczone fakty, dowody i przepisy prawa. Pominięcie ważnej dla rozstrzygnięcia okoliczności stanowi poważne uchybienie cytowanej zasady prawnej. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżone orzeczenie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpiło w oparciu o art. 200 p.p.s.a.