II SA/Gd 1539/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. Ł. i Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 września 2003 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia 11 grudnia 2001r. Prezydent na podstawie art. art. 149 § 3 w związku z 145 § l pkt 4, art. 148 § l i art. 150 § l Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wznowienia postępowania K. i Z. Ł. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia 02.02.1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] KM [...] dla planowanej budowy budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] w G. Ustalono, że K. i Z. Ł. czynnie uczestniczyli w przedmiotowym postępowaniu: zostali zawiadomieniu o jego wszczęciu, złożyli w toku postępowania swoje uwagi odnośnie planowanej inwestycji (pisemnie i osobiście w urzędzie) zaś decyzja z dnia 02 lutego 1999r. została im doręczona w trybie art. 44 kpa, przy czym jej zwrot nastąpił w dniu 31 marca 1999r. z adnotacją: "nie podjęto w terminie". Strony w toku postępowania nie powiadomiły organu o zmianie swojego miejsca zamieszkania. Według organu o tym, iż stronom znany był fakt wydania powyższej decyzji świadczy przesłanie stronom decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 06 marca 2001r. nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania K. L. od decyzji z dnia 02 lutego 1999r. W myśl art. 148 § l kpa podanie o wznowienie postępowania strony mogły wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziały się o decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła pełnomocnik K. i Z. Ł. radca prawny U. R. wnosząc o jej uchylenie i wznowienie postępowania w sprawie, zarzucając decyzji organu I instancji, że została wydana z naruszeniem art. 145 § l pkt 4, 148 § l oraz art. 39, 43 i 44 k.p.a. W uzasadnieniu strona odwołująca twierdzi, że nie było przesłanek do zaistnienia skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w przepisie art. 44 k.p.a. albowiem przepis ten może być stosowany tylko wtedy gdy nie można dokonać doręczenia właściwego ani zastępczego a adresat nie jest osobę nie znaną z miejsca pobytu, zaznaczywszy przy tym, że strona ma dodatkowy obowiązek aktualizowania miejsca pobytu. Odwołujący nie musieli zawiadamiać organu o zmianie miejsca pobytu, bowiem nie miała ona miejsca, zaś w okresie luty - marzec 1999r. byli obecni w swoim mieszkaniu. Fakt niedoręczenia im przedmiotowej decyzji był organom wielokrotnie zgłaszany, jednak nie doszło do ponownego przesłania decyzji stronom. Natomiast z decyzji Kolegium z dnia 06 marca 2001r. nie wynika, że decyzja została skarżącym doręczona, co zdaniem strony jest bezwzględnym wymogiem zakończenia postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 września 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Rozważając sprawę Kolegium stwierdziło, że ostateczna decyzja kończąca zwyczajne postępowanie administracyjne może ulec modyfikacji tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja taka może być uchylona m.in. na podstawie art.145 § l kpa, co ma miejsce wówczas, gdy postępowanie poprzedzające jej wydanie było dotknięte jedna z wad wymienionych w cytowanym przepisie. Przepis ten wymienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego istniejące w dniu wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie. W myśl art. 145 § l pkt.4 kpa wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W ocenie organu chodzi tutaj o strony, które z różnych przyczyn nie wzięły w ogóle udziału w postępowaniu, bądź nie wzięły udziału w istotnych jego fragmentach. W niniejszej sprawie odwołujący się twierdzą, że będąc stroną postępowania w sprawie bez własnej winy, nie brali w nim udziału, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania w tej sprawie. Zdaniem organu zgodnie z treścią art. 151 § l kpa organ administracji, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., wydaje decyzję, w której (pkt l) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § l kpa, albo (pkt 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § l kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Podstawowym celem takiego postępowania, według Kolegium, jest rozpatrzenie przyczyn wznowienia postępowania tj. istnienie okoliczności faktycznych lub prawnych określonych w przepisach art. 145 § l kpa, a następnie rozpatrzenie związku udowodnionych okoliczności z zawartym w decyzji ostatecznej rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej i wyciągnięcie stąd wniosków co do zasadności uchylenia decyzji ostatecznej. Dalej wskazuje organ odwoławczy, iż wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § l pkt 4 następuje tylko na żądanie strony, przy czym zgodnie z art. 148 § 2 kpa miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § l pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś od dnia, w którym decyzja został jej doręczona. Zdaniem organu K. i Z. Ł. dowiedzieli się o wydaniu decyzji z dnia 2 lutego 1999r. już w dniu 30 sierpnia 2000r., co wynika z treści skierowanego do Wojewody odwołania od decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a przed złożeniem wniosku w przedmiotowej sprawie wielokrotnie o tym fakcie wspominali. W ocenie organu zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, nie doszło bowiem do naruszenia art. 145 § l pkt 4 i art. 148 § l kpa. Ten ostatni przepis miał w przedmiotowej sprawie zastosowanie jedynie w części regulującej kwestię właściwości organów w sprawie wznowienia postępowania. W kwestii terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowanie zastosowanie miał natomiast art. 148 § 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli K. i Z. Ł., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 1 oraz 39, 43 i 44 kpa. Jak twierdzą w uzasadnieniu niedoręczenie im decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ administracji z nieznanych przyczyn stanowi podstawę na żądanie strony do wznowienia postępowania. Podkreślili, że z pisma kierowanego do Wojewody ani też z innych pism nie wynika, że wiedzieli oni o wydanej przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a jedynie, że decyzja taka nie została im zgodnie z kpa doręczona, zaś organ administracji z pominięciem ich praw strony wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżący twierdzą, iż nie wiedzieli o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu, lecz o wszczęciu postępowania przez organ administracji w przedmiocie wydania inwestorom budynku przy ul. B. [...] takiej decyzji i po otrzymaniu zawiadomienia w trybie art. 61 kpa uczestniczyli aktywnie w tym postępowaniu. Zdaniem skarżących organ administracji winien im decyzje o warunkach zabudowy doręczyć. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest odmowa wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na skutek uchybienia terminu do złożenia podania i w tym zakresie Sąd bada zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Podstawę prawną rozstrzygnięcia przez oba organy stanowił art. 149 § 3 kpa, gdyż odmowa wznowienia postępowania nastąpiła z powodu złożenia żądania wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 2 kpa. Stosownie do przepisu art. 148 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Zatem strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Takiej treści wniosek, powołując się na powyższy przepis złożyła strona skarżąca, przy czym wniosek sporządzony został przez profesjonalnego pełnomocnika (vide: wniosek k. 44 akt administracyjnych I instancji). Przesłanka wznowienia postępowania określona wymienionym przepisem dotyczy sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Organ administracji obowiązany jest natomiast z urzędu zbadać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Jak zatem wynika z treści przytoczonego przepisu art. 148 § 2 kpa mowa jest w nim o powzięciu wiadomości o istnieniu decyzji, a nie o doręczeniu decyzji. Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do faktu niedoręczenia decyzji Prezydenta z dnia 2 lutego 1999r. pozostają bez znaczenia prawnego dla oceny zachowania miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to jest gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że skarżący reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego U. R. podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej ostateczną decyzją w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G. przy ul. B. [...] wnieśli w dniu 13 listopada 2002r. Jest w sprawie niesporne, że skarżący wiedzieli o toczącym się postępowaniu administracyjnym w tej sprawie a także czynnie w nim uczestniczyli (vide: zawiadomienie i dowód doręczenia, pisma podpisywane przez K. i Z. Ł. z dnia 20.05.1998r. i 23.11.1998r. k. 3,4,7 akt administracyjnych I instancji). Prawidłowo zatem w ocenie Sądu organ II instancji ustalił, że o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji dowiedzieli się skarżący po otrzymaniu decyzji z dnia 8 sierpnia 2000r. Nr [...] udzielającej H. i A. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co wynika zarówno z treści ich odwołania od tej decyzji datowanego 30 sierpnia 2000r. jak i z samej treści wniosku z dnia 12 listopada 2002r. (vide: fotokopia pisma w aktach administracyjnych II instancji, podanie j.w.). Na marginesie można zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, iż ustalenie organu w tej mierze było wadliwe, to i tak o decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji skarżący musieli dowiedzieć się między innymi z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2001r. Nr [...] niespornie im doręczonej, jak również z decyzji Wojewody z dnia 11 kwietnia 2001r. Nr [...], od której odwołanie skarżących rozpatrywał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i wydał decyzję w dniu 21 czerwca 2001r. Nr [...], kontrolowaną z kolei na skutek skargi K. i Z. Ł. przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (vide: decyzja SKO k. 31, decyzja Wojewody k. 33, decyzja GINB k. 36, wyrok NSA z dnia 3 października 2002r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 2619/01 k. 48-50 aktach administracyjnych I instancji). W ocenie Sądu treść przedmiotowej decyzji z dnia 2 lutego 1999r. była skarżącym znana w dacie ustalonej przez organ II instancji, co wynika jak wyżej zaznaczono również z wniosku o wznowienie postępowania, bowiem skarżący odwołują się w nim do pisma z dnia 30 sierpnia 2000r. (odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz ponownie podnoszą, że decyzja o warunkach zabudowy nie została im doręczona, co jak twierdzą "pozbawiło ich możliwości skorzystania z przysługujących stronie środków odwoławczych na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego". Skoro zatem, jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, skarżący uchybili terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania, w sprawie również należało zastosować art. 149 § 3 kpa, zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Tym samym stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów prawa przy wydawaniu kontrolowanych decyzji, w szczególności zaś nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 § 1 kpa i zarzut skargi w tym zakresie nie jest trafny. Również zarzut naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 39, art. 43 i art. 44 kpa nie jest zasadny. Strona skarżąca składając ten zarzut zmierza w istocie do badania podstawy wznowienia postępowania, tymczasem ocena przyczyn wznowienia i przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie merytoryczne może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Przytoczyć w tym miejscu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2000r. w sprawie sygn. akt III SA 2304/99 (publ. ONSA z 2001r., nr 4, poz.179), w którym stwierdza się, że w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo badać - oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu (art. 148 k.p.a.). Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Zatem na tym etapie postępowania organy nie mogły oceniać, czy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu naruszone zostały przepisy odnośnie doręczeń, byłoby to bowiem badanie co do przyczyn wznowienia. Z powyższego wynika, iż podanie strony skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 2 lutego 1999r. wniesione 13 listopada 2002r., złożone został z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.