I SA/Wa 318/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Przemysław Żmich /spr./ Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na opinię Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie uznania regionalnego charakteru placówki oświatowej postanawia: odrzucić skargę. Minister Edukacji Narodowej i Sportu opinią z dnia [...] października 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...], utrzymał w mocy pozytywną opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie co najmniej regionalnego charakteru Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w R. jest jednym z nielicznych tego typu ośrodków, który na wniosek sądów rodzinnych podejmuje działania edukacyjne i resocjalizacyjne, w stosunku do nieletnich z różnych regionów kraju. Ośrodek dysponuje także odpowiednią bazą, a także wykwalifikowaną kadrą pedagogiczną, zapewniającą niedostosowanym społecznie chłopcom warunki sprzyjające skutecznej resocjalizacji i terapii. W dniu 29 listopada 2004 r. Województwo [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opinię Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] października 2004 r., w której domaga się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej opinii zarzuciło rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 11 ust. 3 i 2 ustawy z 27 czerwca 2003r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( DZ. U Nr 137, poz.1304), art. 5c pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), art. 14 ust. 3, art. 26 ust. 1, art. 32 ust. 2 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 KPA. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla oceny sprawy ma interpretacja, wadliwie skonstruowanego przepisu art. 11 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty i zmianie innych ustaw oraz powołane na wstępie skargi przepisy ustawy o samorządzie powiatowym. Interpretacja wyżej wymienionych przepisów daje podstawy do rekonstrukcji normy upoważniającej jedynie zarząd powiatu do składania wniosków o opinie w przedmiotowych sprawach, bowiem organ ten prowadzi sprawy powiatu, w tym odpowiada za prowadzenie oznaczonych placówek. W spornej sprawie zarząd nie zajął stanowiska, nie poinformował również województwa o planowanych działaniach. [...] Kurator Oświaty nie mógł zatem wykorzystać, ze skutkiem prawnym, swych kompetencji z art. 11 ust. 2 ustawy. Okoliczności tej nie uwzględnił z urzędu Minister Edukacji Narodowej i Sportu, co oddziałuje negatywnie na ocenę prawną jego opinii. Istotne znaczenie dla interpretacji art. 11 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie innych ustaw powinna mieć zasada pomocniczości, w myśl której zadania publiczne powinny być wykonywane, co do zasady, przez organy sytuowane najbliżej mieszkańców. W konsekwencji dokonywanie ustaleń, co do co najmniej regionalnego wymiaru zadań placówek oświatowych powinno odbywać się poprzez przeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego z udziałem zainteresowanych organów. Z uzasadnienia opinii [...] Kuratora Oświaty wynika, że przyjął on - bez postępowania weryfikacyjnego - informacje ujęte w piśmie przewodniczącego Rady Powiatu M., nie prowadząc samodzielnych ustaleń. Podejmowane czynności mają przecież istotny wpływ na gospodarkę środkami publicznymi przez województwo. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ naczelny stwierdził, że regionalny lub ponadregionalny charakter placówki wyznaczony jest zarówno przez zasięg oddziaływania, jak też uwarunkowania i potrzeby społeczno-gospodarcze, odnoszące się do danego województwa lub nawet całego kraju. Przepisy art. 5 ust. 6 i 6c ustawy o systemie oświaty stanowią, że zakładanie i prowadzenie placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7 ustawy, o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym należy do samorządu województwa. Decydujące znaczenie w sprawie przekazania placówki samorządowi województwa ma rada powiatu, gdyż to ona podejmuje stosowną uchwałę. Rada powiatu podejmuje bowiem uchwały dotyczące powierzenia prowadzenia zadań publicznych samorządowi województwa (art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym). Zarówno [...] Kurator Oświaty, jak i Minister Edukacji Narodowej i Sportu w swych opiniach wykazali przesłanki, które zadecydowały o uznaniu Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. za placówkę o co najmniej regionalnym charakterze, dotyczące w szczególności wykonywanych przez tą placówkę zadań, stanu bazy dydaktycznej i posiadania internatu. Jeżeli zaś chodzi o podnoszony przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej opinii Ministra należy zauważyć, iż nie zostało wykazane na czym polega rażące naruszenie prawa w tej konkretnej sprawie, nie wskazano również przepisów prawa, które przewidują nieważność tej opinii. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że zarząd powiatu jest organem upoważnionym do składania wniosków o wydanie opinii o co najmniej regionalnym charakterze placówki. W świetle art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym to starosta jest upoważniony do tego typu działań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy wniesienie skargi na opinię o co najmniej regionalnym charakterze placówki jest dopuszczalne w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z powyższego przepisu wynika, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Analiza przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wskazuje, iż organy administracji publicznej właściwe w dziedzinie oświaty (minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, kurator oświaty) wykonują przypisane im przez ustawę zadania i kompetencje między innymi poprzez: wydawanie decyzji administracyjnych (art. 22a ust. 7, art. 31 pkt 2, art. 34 ust. 1 i 3, art. 60 ust. 3, art. 68b ust. 2 i 5, art. 77a ust. 6 i 8, art. 86 ust. 1, art. 88, art. 110 ust. 3 ustawy), wyrażanie zgód (art. 7 ust. 1a, art. 36 ust. 2, art. 62 ust 5 i 5a ustawy), dokonywanie uzgodnień (art. 5 ust. 6a, art. 36a ust. 6, 8 i 9 ustawy) i wyrażanie opinii (art. 31 pkt 6a i 6b, art. 17 ust. 6, art. 23, art. 34 ust. 2, art. 38 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 4a i 5, art. 58 ust. 3, art. 59 ust. 2, art. 62 ust. 5b, art. 82 ust. 2a, art. 85 ust. 3 i 4, art. 86 ust. 1a ustawy). Również na gruncie ustaw zmieniających tę ustawę, w szczególności: ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty...(Dz. U. Nr 111, poz. 1194 ze zm.) - art. 3 pkt 13 (zgoda), art. 2 pkt 7 (uzgodnienie), art. 2 pkt 3 i 7 i art. 21 pkt 2 (opinia) oraz ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty...(Dz. U. Nr 137, poz. 1304) - art. 15 ust. 1 (zgoda), art. 11 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 (opinia) da się zauważyć działalność organów administracji oświatowej, we wskazanych wyżej formach. Z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego wynika, iż użyte w tekstach ustaw oświatowych nazewnictwo form działania organów administracji publicznej nie jest przypadkowym, lecz celowym zamierzeniem ustawodawcy. Zawężając pole analizy przepisów ustaw oświatowych do działań opiniodawczych można zauważyć, że ustawodawca wyposażając właściwych ministrów i kuratorów oświaty (organy nadzoru pedagogicznego) w kompetencje do wydawania różnego rodzaju opinii nie przewidział dla nich kształtu np. decyzji lub postanowienia. Wyjątek stanowi tu opinia kuratora oświaty wydawana na podstawie art. 59 ust .2 ustawy o systemie oświaty. W ust. 2a tego przepisu ustawodawca wyraźnie zarezerwował dla tej niej formę zaskarżalnego postanowienia. Zawarta w przepisach oświatowych różnorodność form działania organów administracji oświatowej koresponduje z dorobkiem doktryny prawa administracyjnego, dotyczącym tej problematyki. Według poglądów przedstawicieli nauki prawa administracyjnego (por. J. Starościak, Prawo administracyjne, Wyd. 4, PWN, Warszawa 1977; J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, PWN, Warszawa 1990; K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2005) wydawana w ramach współdziałania bądź zajęcia stanowiska opinia organu administracji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej (czynności faktycznej). Do jej cech istotnych odróżniających ją od innych form działania należy między innymi: jednostronność (w stosunku do adresata), brak rozstrzygnięcia zawierającego nakazy bądź zakazy określonego zachowania, cel nakierowany na wywołanie skutków faktycznych, a nie bezpośrednich skutków prawnych (polegających na spowodowaniu powstania, zmiany, ograniczenia bądź ustania czyjegoś prawa, uprawnienia lub obowiązku), opisowość zawartej w niej wypowiedzi (oświadczenia wiedzy zawierającego ocenę określonej sytuacji, stanu rzeczy bądź przedstawiającego opis jakiegoś zdarzenia, z określonego punktu widzenia), brak władczego charakteru (brak możliwości odwołania się do środków przymusu na wypadek jej nieuwzględnienia). W ocenie Sądu przedstawione wyżej cechy posiada zaskarżona w niniejszej sprawie opinia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] października 2004 r. Czynność ta wyraża jedynie - dokonaną przez organ dysponujący specjalistyczną wiedzą z zakresu oświaty i wychowania - ocenę charakteru placówki oświatowej, z punktu widzenia terytorialnego zasięgu jej oddziaływania oraz rzeczywistych możliwości realizacji obowiązku szkolnego w stosunku do dzieci i młodzieży wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania. Brak rozstrzygnięcia w tej opinii o konsekwencjach prawnych, dotyczących Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. wyklucza możliwość zakwalifikowania tego działania jako decyzji administracyjnej bądź aktu administracyjnego lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 11 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty nie przewiduje dla opinii o co najmniej regionalnym charakterze placówki oświatowej formy postanowienia. Czynność tego rodzaju nie podlega zatem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił, jak w sentencji.