I OSK 686/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Wojciech Chróścielewski (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2061/05 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz adw. A. S. kwotę 240 zł / dwieście czterdzieści złotych / + 22% podatku od towarów i usług ( 52,80 zł ) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Wyrokiem z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2061/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...], którą na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm. - powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach), odmówił stronie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji z [...] podano, że udokumentowany przez wnioskodawczynię dochód na osobę – członka rodziny nie pozwala na uznanie, że zachodzi brak niezbędnych środków utrzymania – jedna z przesłanek umożliwiająca przyznanie renty w tym trybie. W wydanej w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję, stwierdzając, że renta rodzinna przyznawana w trybie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach jest pochodną wobec uprawnień zmarłego ojca, w stosunku, do którego nie zachodziła przesłanka szczególnej okoliczności uniemożliwiającej nabycie uprawnień w trybie zwykłym. Ostatni okres składkowy zmarłego przypadał na sierpień 1995 r., a z akt sprawy nie wynika, aby nie mógł on kontynuować zatrudnienia po tej dacie, zwłaszcza, że początek całkowitej niezdolności do pracy to 31 grudnia 1998 r. Ponadto kwota 924,77 zł miesięcznego dochodu na członka rodziny nie pozwala przyjąć, że zachodzi przypadek braku niezbędnych środków utrzymania. W skardze do Sądu skarżąca podnosiła swą trudną sytuację materialną oraz koszty ponoszone ze stałymi wydatkami oraz związane z nauką i leczeniem córki, a także to, że niezdolność do pracy jej zmarłego męża powstała w dniu wypadku, któremu uległ, a więc w dniu 16 sierpnia 1998 r., to jest ponad 4 miesiące wcześniej niż wynika to z orzeczenia lekarskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, iż przepis art. 83 ust. l ustawy o emeryturach i rentach stanowi, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe po spełnieniu przez wnioskodawcę warunków: - jest lub był osobą ubezpieczoną, bądź pozostałym po nim członkiem rodziny, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy zawodowej lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na zły stan zdrowia – całkowita niezdolność do pracy – lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie, aby Prezes ZUS mógł przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Organ administracji trafnie uznał, że, nie zachodzi przesłanka, iż zmarły R. K. nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego wskutek szczególnych okoliczności. Ostatni jego okres składkowy przypadał na sierpień 1995 r., natomiast nawet uwzględniając stanowisko skarżącej, że jego niezdolności do pracy powstała w dniu 16 sierpnia 1998 r., to przez 3 lata poprzedzające niezdolność do pracy zmarły nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne. Dlatego nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Wskazane zaś przez skarżącą dorywcze, niezgłaszane do ubezpieczenia, zatrudnienie zmarłego nie może być uznane za szczególna okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy. Sąd podzielił także ocenę sytuacji materialnej skarżącej dokonaną przez organ administracji. Dochód członka rodziny w wysokości 758,35 zł, według oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie, nie może prowadzić do uznania, że skarżąca nie posiada niezbędnych środków utrzymania. W przepisie bowiem art. 83 ustawy nie chodzi o środki wystarczające na pokrycie wszelkich niezbędnych wydatków, lecz o środki absolutnie niezbędne. Sąd zauważył, ze dochód członka rodziny skarżącej przekracza wyraźnie kwotę najniższego świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynosząca 562,58 zł.. W skardze kasacyjnej skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu zaskarżyła wyrok sądu I instancji w całości, zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego – art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie, że szczególne okoliczności usprawiedliwiające niespełnienie warunków do przyznania świadczenia odnoszą się wyłącznie do osoby zmarłej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Prezesa ZUS z [...], w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze i skarga winna być uwzględniona. Wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia przez uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy zweryfikował ustalenia organu administracji oceniając istnienie szczególnych okoliczności w stosunku do R. K., a pomijając wyjątkową sytuację jego córki A. K. Podniesiono też, że Prezes ZUS przy wydawaniu zaskarżonej decyzji był związany przepisami k.p.a., w tym jego art. 7 i 9. Nie przeprowadził on jednak żadnych dowodów na okoliczność istnienia szczególnych powodów uniemożliwiających uzyskanie świadczenia na ogólnych zasadach, a także na okoliczność sytuacji materialnej małoletniej A. K. Z treści pism skarżącej wynika, że nie wiedziała ona o konieczności wykazania przesłanek niezbędnych do uzyskania renty w drodze wyjątku. W przypadku braku inicjatywy dowodowej ze strony skarżącej organ winien dążyć do wyjaśnienia sprawy i wysłuchania skarżącej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik składającej skargę kasacyjna wniosła o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom stawianym przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. skoro bowiem sformułowano w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania to żądanie zmiany wyroku przez uwzględnienie skargi na decyzje Prezesa ZUS w świetle art. 188 p.p.s.a. jest całkowicie chybione. Nie są trafne podniesiony w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą sądowej kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do Sądu aktów według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia podjęcia tego aktu. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo może w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić z urzędu lub na żądanie strony uzupełniający dowód z dokumentów "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Skoro określone w art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 z późn. zm.) świadczenie ma wyjątkowy charakter, bowiem może być przyznane osobom, które niespełniają warunków określonych w ustawie do uzyskania renty czy emerytury w wyniku "szczególnych okoliczności" to istnienie owych szczególnych okoliczności winno być wykazane przez stronę postępowania administracyjnego albo przez przedłożenie stosownych dowodów albo też wskazanie organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, gdzie stosownych dowodów należy poszukiwać. Co prawda zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji – por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, s. 402 – 403, ale nie można od tego organu oczekiwać, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, iż będzie "po omacku" poszukiwał materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i na etapie postępowania sądowego nie przytoczyła żadnej z okoliczności, które mogłyby świadczyć o istnieniu niezawinionych przyczyn uniemożliwiających podjęcie zatrudnienia przez R. K. pomiędzy sierpniem 1995 r. a sierpniem 1998 r. W warunkach poważnego bezrobocia w kraju znaczna liczba osób nieposiadających stałego zatrudnienia, przy przyjęciu koncepcji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, że każdy okres pozostawania bez zatrudnienia i związanego z nim opłacania składek, mogłaby w trybie powołanego art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. domagać się przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przyjęcie punktu widzenia sformułowanego w skardze musiałoby prowadzić do zupełnie niemożliwego do akceptacji poglądu, iż tysiące ludzi w wieku zbliżonym do wieku męża skarżącej, w okresie, gdy nie pozostawał on w zatrudnieniu, może otrzymać świadczenie przyznane w szczególnym trybie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – bowiem znajdują się bez środków do życia. W takiej sytuacji wbrew tytułowi działu VI ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie", tryb ten stałby się nie trybem szczególnym, ale trybem powszechnym w zakresie przyznawania świadczeń. Jest rzeczą oczywistą, iż skoro skarżąca nie posiada wystarczających środków utrzymania może starać się o uzyskanie pomocy, niekoniecznie jednak w trybie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ale np. w trybie ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć należy też, że w swych pismach i skardze do Sądu I instancji skarżąca podnosiła, iż mąż pomiędzy 1995 r. a 1998 r. pracował jedynie dorywczo. Okoliczność owej pracy dorywczej, która to praca jest, jak się wydaje typowym źródłem dochodów dla osób nieposiadających stałego zatrudnienia, nie może być uznana za przesłankę "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy umożliwiających przyznanie świadczenia w tym trybie. Nie można więc stawiać Sądowi zarzutu przejścia do porządku nad rzekomymi uchybieniami organu administracji w zakresie postępowania dowodowego, a także nieudzielania skarżącej działającej bez fachowego pełnomocnika wskazówek, co do czynności procesowych – art. 6 p.p.s.a. Zarzutów nie zebrania pełnego materiału dowodowego nie można też, z podniesionych wyżej względów postawić organowi administracji. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest nie tylko dość ogólnie uzasadniony, ale ponadto nietrafny. W szczególności zarzucając błędną wykładnię tego przepisu wskazano, że ma on odniesienie także do członka rodziny ubezpieczonego. Nie wskazano jednak, w jaki sposób córka skarżącej miałaby na skutek "szczególnych okoliczności" nie spełniać warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Z uwago na to, iż jest ona osobą małoletnią, a skarżąca domaga się dla niej renty rodzinnej po zmarłym ojcu w trybie art. 83 ust. 1 ustawy jest rzeczą oczywistą, że prawidłowo zarówno organ administracji, jak i Sąd I instancji rozważały czy ów ojciec wskutek szczególnych okoliczności nie spełniał warunków wymaganych do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Okoliczność pozostawania przez okres 3 lat bez stałego zatrudnienia i podejmowania w tym czasie jedynie pracy dorywczej nie może być uznane za spełnienie przesłanki szczególnych okoliczności, wskutek, których nie spełniał on ustawowych warunków do uzyskania świadczeń. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 19 i § 2 ust. 3 rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).