VII SA/Wa 661/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 styczeń 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 roku, Nr [...] Starosta Powiatu W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. W. pozwolenia na budowę linii kablowej niskiego napięcia w liniach rozgraniczających ulicy F. w W.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku, Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 1999 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została przez Starostę Powiatowego z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż ze względu na wykonanie robót organem właściwym do jej wydania był organ nadzoru budowlanego. Decyzja wydana została też zdaniem Wojewody z rażącym naruszeniem prawa poprzez brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego to jest poprzez wydanie przez Starostę rozstrzygnięcia pomimo toczącego się postępowania przez nadzór budowlany. Nadto zgodnie z treścią art.32 ust.4a Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art.28 ust.1 to jest bez posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana przez Starostę decyzja o pozwoleniu na budowę była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. W. podnosząc zarzuty: a) Naruszenia art.l56§l kpa poprzez wyrażenie błędnego poglądu, iż nastąpiło naruszenie przez Starostę Powiatowego przepisów o właściwości, do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż Starosta jest organem właściwym do wydawania tego typu decyzji, a okoliczność, iż do wydania innej decyzji właściwy był inny organ nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. b) Naruszenia art.l56§2 kpa i art. 6 i 7 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż przyłącze energetyczne zrealizowane na podstawie tej decyzji zostało przekazane [...] S.A. i ten podmiot jest już właścicielem przyłącza, a nie skarżący. Przekazanie przyłącza na rzecz [...] S.A. nastąpiło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę co dawało tej firmie gwarancję, w oparciu o przepisy art.6 kpa i art.7 kpa, że inwestycja została zaplanowana i zaprojektowana zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. c) Naruszenia art.l56§l pkt2 kpa poprzez wyrażenie poglądu prawnego, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym. Przyłącze wykonane zostało zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez [...] S.A. i inwestycja odpowiada prawu. d) Naruszenia art.l56§l pkt.5 kpa, gdyż o niewykonalności decyzji może być mowa wówczas gdy wydana została ona w stosunku do osoby nieistniejącej, orzeczenie jest niezrozumiałe, sprzeczne samo w sobie, nakazuje wykonanie instalacji, której ze względów technicznych nie można wykonać. Nie można mówić o niewykonalności decyzji zezwalającej na budowę w dzielnicy przeznaczonej na zabudowę dla celów mieszkaniowych. Decyzją z dnia [...] marca 2005 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że aczkolwiek nieuzasadniony jest pogląd Wojewody, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości to jednak wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę po ukończeniu robót stanowi rażące naruszenie art.28 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Mimo niewłaściwego uzasadnienia powodów stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcie Wojewody odpowiada prawu. Nie można natomiast mówić o naruszeniu art.32 ust.4a wymienionej ustawy, gdyż w dacie wydania decyzji przepis ten nie obowiązywał. Nadto zdaniem Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego wbrew twierdzeniom odwołującego się decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po zrealizowaniu budowy nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż przepisy prawa budowlanego oraz przepisy kpa stwarzają możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. W. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto zdaniem skarżącego naruszony został art.lO7§l kpa w zw. z art.136 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji nie zawierającej uzasadnienia prawnego i nie wskazującej przepisu prawa materialnego lub procesowego, który został w sposób rażący naruszony. Organ odwoławczy nie ustosunkował się również do podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie była niewykonalna. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 1999 roku, Nr [...] wydana została po zrealizowaniu inwestycji w postaci linii kablowej. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze ) nie przewiduje możliwości wydawania następczych decyzji o pozwoleniu na budowę. Niedopuszczalne było w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez Starostę wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji, która została już zrealizowana. Wynika to wprost z treści art.28 ust.1 tej ustawy, który mówi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolejność działań określona została jednoznacznie - najpierw wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a dopiero później rozpoczęcie robót budowlanych. Samowolne zrealizowanie inwestycji skutkuje wszczęciem postępowania przez organy nadzoru budowlanego, które w efekcie może prowadzić do legalizacji takiej samowoli. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby w konsekwencji do zakwestionowania ratio legis przepisów ustawy dotyczących samowoli budowlanej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 15 listopada 2000 roku, sygn. akt IV SA 1164/98 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę". Również w wyroku z dnia 22 lipca 1998 roku, sygn. akt IV SA 1454/96 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Organy administracyjne nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto". Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art.156 kpa. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art.l56§l pkt.2 kpa). Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy budowa została już zrealizowana - w dacie wydawania przez Starostę Powiatu W. decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 roku - w sposób rażący naruszało art.28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zachodziła więc przesłanka z art.l56§l pkt.2 kpa do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego stwierdzić należy, iż zasadny jest zarzut, że nieuzasadniony był wyrażony przez Wojewodę pogląd, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została przez organ niewłaściwy w sprawie. Starosta Powiatowy jest bowiem organem uprawnionym do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Istota sprawy sprowadza się natomiast do tego, że w sytuacji gdy inwestycja została zrealizowana nie miał prawa takiego pozwolenia wydać. W takiej bowiem sytuacji czynności podejmują organy nadzoru budowlanego i w wyniku przeprowadzonego postępowania wydają stosowne rozstrzygnięcia. Podkreślić jednak należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji wyraźnie stwierdził, iż ten pogląd Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest błędny i nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Za bezzasadny uznać należy pogląd skarżącego, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przekazanie samowolnie zrealizowanego przyłącza na rzecz Spółki Akcyjnej [...] w żaden sposób nie uniemożliwia stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w żaden sposób nie wpłynie na uprawnienia Spółki do przekazanego jej przyłącza energetycznego. Jeśli w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Spółka będzie musiała ponieść określone wydatki to może wystąpić do organu administracji, który wdał decyzję o pozwoleniu na budowę obarczoną wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności o stosowne odszkodowanie. Okoliczność, iż przyłącze wykonane zostało zgodnie z warunkami technicznymi również nie może stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 1999 roku. Okoliczność ta może mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego jako jeden z argumentów przemawiających za legalizacją tejże inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rzeczywiście nie odniósł się do zarzutu skarżącej, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie była niewykonalna. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania w celu ustosunkowania się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do tego zarzutu nie spowodowałoby bowiem wydania odmiennego rozstrzygnięcia. Wskazać nadto należy, że w uzasadnieniu decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pozwolenie na budowę rażąco naruszało art.28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zdaniem Sądu w ten sposób jednoznacznie wskazał powód dla którego decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym w sposób dorozumiany uznał, że decyzja nie była obarczona innymi wadami w tym wadą w postaci niewykonalności decyzji. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut skarżącego naruszenia art.107§1 kpa w zw. z art.136 kpa. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, to jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, było prawidłowe. Błędne było jedynie uzasadnienie tej decyzji. Organ drugiej instancji podzielając pogląd, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji musiał więc utrzymać ją w mocy. Jednocześnie nie zgadzając się z treścią uzasadnienia organu pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu własnej decyzji powody dla których należało stwierdzić nieważność pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji organu pierwszej instancji i wydać własnego rozstrzygnięcia z prawidłowym uzasadnieniem, gdyż musiałby w istocie ponownie stwierdzić nieważność pozwolenia na budowę. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia organu odwoławczego byłaby konstrukcją sztuczną. Przepisy kpa nie przewidują formy rozstrzygnięcia organu odwoławczego w postaci zmiany uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Jeśli rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawarte w osnowie decyzji jest prawidłowe, a jedynie jej uzasadnienie budzi wątpliwości, to organ odwoławczy - jeśli podziela rozstrzygnięcie zawarte w osnowie tej decyzji - utrzymuje ją w mocy zaś do uchybień zawartych w uzasadnieniu odnosi się odnosi się w uzasadnieniu własnej decyzji. Tak też postąpił w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przepis prawa materialnego, który został w sposób rażący naruszony przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Wyraźnie stwierdził, że rażąco naruszony został art.28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. u. Nr 89, poz.414 ze ). Niezrozumiały jest zarzut skarżącego naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy wydawaniu decyzji art.136 kpa. Przepis ten pozwala organowi odwoławczemu na przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W niniejszej sprawie taka konieczność nie zachodziła. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została po zrealizowaniu inwestycji. Jest to fakt niekwestionowany przez strony postępowania. W sprawie zachodziła więc jedynie konieczność dokonania oceny prawnej tego faktu i taka ocena została dokonana. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.