IV SA/Wa 2226/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego - skargę oddala - Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 32, art. 33 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 123 ust. 3 i art. 128 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne ( Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) w wyniku rozpatrzenia odwołania L. S.A. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. udzielającą na wniosek G. pozwolenia wodnoprawnego na rozbiórkę, wykonanie i przebudowę przepustów i mostów zlokalizowanych w ciągu autostrady A-4 od km 81,9 do 104,1 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska wskazał między innymi, iż decyzja Wojewody [...] nie spełnia wymogów art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) – zwanej dalej Prawem wodnym z 2001 r., bowiem nie określono w niej wysokości partycypacji wnioskodawcy stosownie do odnoszonych korzyści, w kosztach utrzymania urządzeń wodnych należących do L. S.A.. Minister podniósł również, iż w swojej decyzji organ I instancji nie określił wprost adresata uprawnień i obowiązków z niej wynikających. Z sentencji decyzji wynika, bowiem iż wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego został złożony przez B. Sp. z o.o. działające w imieniu G., czyli podmiot, który w świetle art. 32 i 33 § 1 Kpa nie może być pełnomocnikiem strony. W aktach sprawy znajduje się jednak pełnomocnictwo udzielone dyrektorowi wyżej wymienionej Spółki M. S., który to winien być wskazany jako pełnomocnik wnioskodawcy. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji powinien zatem jednoznacznie określić, kto jest adresatem pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto organ wskazał na inne uchybienia, jakie zawiera decyzja organu I instancji w tym: na niedopuszczalność nakładania na adresata decyzji obowiązków wynikających z operatu wodnoprawnego, zamiast określenia ich w pozwoleniu wodnoprawnym, bezpodstawne nałożenie na stronę obowiązku przekazania innym podmiotom urządzeń wodnych i ich dokumentacji oraz zbędne zobowiązanie wnioskodawcy do zaspokojenia ewentualnych potrzeb odszkodowawczych. Skargę na powyższą decyzję wniosła G. wskazując, iż decyzja Ministra Środowiska narusza art. 113 § 1 k.p.a., skoro bowiem Wojewoda [...] jednoznacznie wskazał jakiemu podmiotowi udziela się pozwolenia wodnoprawnego, pomyłka co do wskazania pełnomocnika wnioskodawcy mogła być usunięta w trybie określonym w powyższym artykule. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację dodał w szczególności, że kwestia właściwego oznaczenia pełnomocnika nie była główną podstawą uchylenia decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 24 września 2004r. ( sygn. akt IV SA 5241/03 ) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołując się na brak związania zarzutami i wnioskami skargi a także podaną podstawą prawną Sąd zwrócił uwagę na przesłanki wydania w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej i stwierdził, że zauważone w toku postępowania odwoławczego wady decyzji pierwszoinstancyjnej nie uzasadniały wydania takiej decyzji. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, iż rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a tylko to mogło być podstawą uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Stwierdzone w postępowaniu odwoławczym wady decyzji pierwszoinstancyjnej mogły być zatem usunięte przez organ II instancji, który mógł - zgodnie z art. 136 k.p.a. - przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. Sąd stwierdził nadto, iż prezentowana przez Ministra wykładnia art. 128 § 1 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. jest powierzchowna i nie poparta głębszą analizą tego przepisu a jej wynik budzi wątpliwości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła L. S.A. w L. Wyrokowi temu zarzucono przede wszystkim błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, to jest art. 128 ust. 1 pkt 7 oraz art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. - Prawo wodne -poprzez przyjęcie, że brak zobowiązania inwestora do zapłaty na rzecz L. S.A. w L. ściśle określonej kwoty tytułem odszkodowania za szkody wynikłe w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego i odwoływanie się do niedoszłego do skutku porozumienia stron odpowiada wymogom ustalenia w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązków "wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne i osób narażonych na szkody w związku z wykonywaniem tego pozwolenia" oraz określenia kosztów uczestniczenia "w utrzymaniu urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści". Jak wynika z motywów skargi kasacyjnej zarzuty jej odnoszą się nadto do naruszenia przepisów art. 33 § 1, 107 § 1 i 138 § 2 k.p.a. L. S.A. w L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniesioną skargę kasacyjną zaznaczając, iż uzasadniona jest podstawa skargi kasacyjnej w postaci naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu przyjęcie przez Ministra Środowiska, iż niewyjaśnienie przez organ I instancji rozpoznawanej sprawy, w aspekcie art. 128 Prawa wodnego, oraz wskazanie przez Ministra na konieczność wyeliminowania szeregu istotnych wad, braków i nieprawidłowości w decyzji organu I instancji, wskazuje, że istniała konieczność ponowienia postępowania prowadzonego przez organ I instancji przynajmniej w znacznej części. Nałożenie takiego obowiązku na organ odwoławczy naruszyłoby zaś w ocenie Sądu podstawową zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) i pozbawiłoby w niedopuszczalny sposób prawa stron do odwołania się w toku tego postępowania. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę – w której uprzednio wydany przez WSA wyrok, został w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny – związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez ten Sąd, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględniając zarazem wykładnię prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także pełną dokumentację sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2003r. nie narusza prawa. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało na podstawie art. 138 § 2 kpa. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź przeprowadził je w sposób wadliwy z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub prawa materialnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, albo w znacznej części, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem pozbawiłoby strony postępowania prawa do odwołania się w toku instancji. Niemniej jednak należy wskazać, iż decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony zatem wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 28 września 2001r, sygn akt V SA 239/01, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001r. sygn. akt IV SA 208/99). W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji uznał, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego, wobec niewskazania przez organ I instancji, czy na podmiocie będącym adresatem pozwolenia wodnoprawnego ciążą obowiązki określone w art. 128 ust. 1 pkt 7 i ust 2 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Stosownie do treści niniejszych przepisów w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się między innymi obowiązki adresata decyzji wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne i osób narażonych na szkody w związku z wykonaniem tego pozwolenia. Ponadto w razie potrzeby organ administracji publicznej winien w nowo wydawanym pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustalić czy na adresacie tego pozwolenia ciąży obowiązek wykonania robót lub partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszony przez niego korzyści np. z tytułu korzystania z urządzeń wodnych należących do innych podmiotów. W celu określenia w/w obowiązków organ przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego winien przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie wykonał ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. Wydane przez niego pozwolenie wodnoprawne, jak słusznie podniósł organ odwoławczy nie określa, czy na podmiocie będącym adresatem pozwolenia wodnoprawnego ciążą obowiązki określone w art. 128 ust. 1 pkt 7 i ust 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Wprawdzie w punkcie II . 7 decyzji organ I instancji zobowiązał jej adresata do partycypacji w kosztach eksploatacyjnych kanalizacji deszczowej i rowów odwodnieniowych na terenie L. Spółka Akcyjna, zgodnie z pismem z dnia 11 kwietnia 2003r., z którego wynika, iż strony (L. S.A i adresat pozwolenia wodnoprawnego) w terminie do 30 maja 2003r., zawrą stosowne porozumienie w tym zakresie, niemniej jednak należy wskazać, iż tak sformułowane zobowiązanie nie spełnia wymogów ustalonych w art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo wodne. Zdaniem Sądu przepis ten wskazuje bowiem, iż organ określając obowiązek partycypacji adresata pozwolenia w kosztach utrzymania wykorzystywanych przez niego urządzeń wodnych, należących do innych podmiotów, winien dokonać tego wskazania mając na uwadze wielkość lub rodzaj korzyści jakie odniesie on z tego tytułu. A zatem jeżeli organ uznał, iż w rozpoznawanej sprawie istnieje potrzeba ustalenia obowiązku o którym mowa powyżej, to winien był w pozwoleniu wodnoprawnym dokładnie wskazać wysokość lub procentowy udział partycypacji adresata decyzji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, określając ją samodzielnie, bądź odnosząc się do konkretnych ustaleń zawartych w tym zakresie przez zainteresowane strony. Ponadto należy podnieść, iż organ odwoławczy wskazał również na konieczność uzupełnienia przez organ I instancji pozwolenia wodnoprawnego o inne kwestie ( np. o właściwe określenie adresata decyzji, określenie usytuowania urządzenia wodnego oraz warunków jego wykonania ). Podstawą uchylenia przez Ministra Środowiska decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, wbrew twierdzeniu strony skarżącej nie było zatem jedynie błędne określenie w decyzji pełnomocnika G. Mając na uwadze powyższe, jak również odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005r., należy wskazać, iż niewyjaśnienie rozpoznawanej sprawy, w aspekcie art. 128 Prawa wodnego, oraz konieczność wyeliminowania szeregu istotnych wad, braków i nieprawidłowości w decyzji organu I instancji, prowadzi do wniosku, iż właściwie organ odwoławczy uznał, iż istnieje konieczność ponowienia postępowania prowadzonego przez organ I instancji przynajmniej w znacznej części. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawnie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.