II OSK 440/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.), Sędziowie NSA Anna Łuczaj, Małgorzata Stahl, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2005 r., sygn. akt 7/IV SA 3483/03 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku sąd podał, co następuje: Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2003 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...].10.2002 r. Zdaniem organu nadzoru brak było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 48 – Prawa budowlanego. Nie zostały bowiem wyjaśnione w bezsporny sposób okoliczności uzasadniające orzeczenie rozbiórki na podstawie tego przepisu. W szczególności nie ustalono zakresu wykonywanych robót budowlanych. W związku ze złożonym przez B. W. wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...].08.2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. W złożonej od tej decyzji skardze do sądu B. W. podniosła, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie został prawidłowo zgromadzony i oceniony. Uwzględniając przedstawioną wyżej skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd zawarty w skardze, że materiał dowodowy sprawy dotyczącej rozbiórki istotnie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Zdaniem sądu, z uwagi na istnienie sprzecznych dowodów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oceny materiału dowodowego i w uzasadnieniu decyzji wskazał powody, dla których dał wiarę jednym dowodom oraz wyjaśnił dlaczego nie dał wiary dowodom przeciwnym. Dokonana ocena nie naruszyła zasady swobodnej oceny dowodów. Nadto sąd wskazał, że z materiału dowodowego sprawy "jednoznacznie wynika, że inwestorzy dokonali przebudowy istniejącej na ich działce wiaty". Nie sposób więc uznać, że dokonali jedynie jej remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z dokumentacji przedłożonej przez inwestorów wynika już, iż "wykonane przez nich roboty budowlane nie ograniczyły się do odtworzenia pierwotnego stanu wiaty (...). Nastąpiła zmiana w konstrukcji tejże wiaty". Stąd też w takich okolicznościach sprawy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej inwestorzy M. i B. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, podnieśli następujące zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 6, 7 i 8 w zw. z art. 48 – Prawa budowlanego z 1994 r.; 2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że nakaz rozbiórki może być orzekany w sytuacji, gdy miała miejsce jedynie modernizacja wiaty a nie jej budowa. Mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 141 § 4 zd. drugie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe i sprzeczne z ww. przepisem uzasadnienie wyroku, a także przesądzenie, że stan faktyczny ustalony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niewątpliwy i przemawia za orzeczeniem rozbiórki; 3) naruszenia art. 1 § 2 – Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 75 § 1, 78 § 1 i art. 81 k.p.a. polegające na tym, iż jako nie noszące cech dowolności uznano pominięcie przez organ II instancji, zawartego w odwołaniu uczestników od decyzji nakazującej rozbiórkę, wniosku o przeprowadzenie oględzin z ich udziałem oraz nieuwzględnienie oświadczenia wykonawcy o rzeczywistym zakresie robót. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że przedmiotem sprawy było stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej rozbiórkę, wobec czego sąd winien zająć się badaniem przesłanek skutkujących zastosowanie dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a., a nie wyrażaniem ocen odnoszących się do zakresu i charakteru prac wykonywanych przez uczestników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Stanowi on, iż kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności działalności administracji publicznej z prawem. Winna ona zatem obejmować ocenę zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowanie przez organy administracji wymaganej prawem procedury oraz respektowanie reguł kompetencji. Kontrolując zaskarżone orzeczenie sąd administracyjny bada jedynie prawidłowość tego co było przedmiotem rozważań i ustaleń organu administracyjnego prowadzącego postępowanie. Jest on bowiem związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Oznacza to, że nie może badać legalności orzeczeń innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Zaskarżenie wydanego przez organy orzeczenia do sądu powoduje więc, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tym orzeczeniem rozstrzygnięta. Badając więc legalność takiego orzeczenia sąd kontroluje, czy zaistniały w danej sprawie przesłanki do wszczęcia, prowadzenia i wydania orzeczenia w oparciu o dany przepis prawa. Zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczają granice danej sprawy administracyjnej. Należy zgodzić się z podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zaskarżoną decyzję, wyszedł poza ramy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty na działce w R. Podstawę prawną wydania tej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję sąd winien zatem odnieść się do przesłanek warunkujących zastosowanie ww. przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że sąd dokonał oceny okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji orzekającej rozbiórkę obiektu. Świadczą o tym zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia odnoszące się do zakresu wykonywanych przez inwestora robót. Przyjęcie przez sąd, że inwestorzy nie dysponując stosownym pozwoleniem dokonali przebudowy wiaty, a nie jej remontu oraz stwierdzenie, że rozbiórka jej została słusznie orzeczona, wskazuje na to, iż kontrola sądu ograniczyła się do badania legalności tej decyzji, a nie zaskarżonej do sądu decyzji stwierdzającej jej nieważność. Stwierdzając nieważność decyzji orzekającej rozbiórkę wiaty, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w sprawie tej w rażący sposób zostały naruszone przez organy administracji art. 7 i 77 k.p.a. Badając zatem legalność tej decyzji, sąd winien dokonać oceny czy istotnie wymienione wyżej przepisy zostały naruszone i czy naruszenie to ma rażący charakter. Sformułowania zawarte w uzasadnieniu wyroku – jak to już wyżej wskazano – nie odnoszą się jednak do tej kwestii. W tej sytuacji, skoro sąd uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę administracyjną niż ta, w której wniesiono skargę, należało zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez sąd art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych uznać za zasadne. Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.