VI SA/Wa 2112/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Maria Jagielska ( spr. ) Sędzia WSA - Jolanta Królikowska -Przewłoka Asesor WSA - Małgorzata Grzelak Protokolant: Aleksandra Borowiec- Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Ubezpieczeń Na Życie "W" S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] września 2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powołanie na stanowisko prezesa zarządu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2004r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych na rzecz Towarzystwa Ubezpieczeń Na Życie "W." S.A. kwotę 455 zł ( czterysta pięćdziesiąt pięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Towarzystwo Ubezpieczeń Na Życie "W." S.A., zwana dalej "W." lub skarżącym, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, zwanej dalej Komisją Nadzoru lub organem, utrzymującą w mocy decyzję wcześniejszą z dnia [...] lipca 2004r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na powołanie Pana I.Ł. na stanowisko Prezesa Zarządu Towarzystwa "W." S.A. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po podjęciu przez Radę Nadzorczą "W." S.A. uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. o powołaniu z dniem v lipca 2004r. Pana I.Ł. na funkcję członka Zarządu – Prezesa Zarządu "W." S.A., organ ten wnioskiem z dnia [...] lipca 2004r. kierowanym do Komisji Nadzoru zwrócił się o wyrażenie zgody na powołanie I.Ł. na stanowisko Prezesa Zarządu "W." S.A. Komisja dnia [...] lipca 2004r. wezwała skarżącego do złożenia pisemnych wyjaśnień na okoliczność łączenia przez pana Ł. funkcji Prezesa Zarządu "W" S.A. i "V" S.A. W uzasadnieniu wezwania Komisja podkreśliła, iż zgodnie z art. 27 ust. 2-4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej członkiem zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń może być osoba, która spełnia łącznie wymagania określone tym przepisem, a m.in. daje rękojmię prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty. Zdaniem Komisji prawidłowe rozumienie pojęcia "dawania rękojmi należytego wykonywania funkcji członka zarządu zakładu ubezpieczeń" nie pozwala ograniczać go wyłącznie do zagadnień przygotowania zawodowego lub wykształcenia. Rękojmia jest terminem wieloskładnikowym i winna być również traktowana jako możliwość faktycznego wypełniania obowiązków spoczywających na członku zarządu. Jednym z elementów badania rękojmi jest, czy osoba łącząca funkcje członka (prezesa) zarządu w dwu lub więcej zakładach ubezpieczeń może należycie prowadzić sprawy zakładów ubezpieczeń z punktu widzenia efektywności i rzetelności zarządzania oraz czy zaangażowanie w różne przedsięwzięcia umożliwia członkowi zarządu wykonywanie spoczywających na nim zadań w takim stopniu, jak wymaga tego interes ubezpieczających, ubezpieczonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia. Organ nadzoru bada więc, czy członek zarządu łączący funkcje w zakładach ubezpieczeń jest w stanie skutecznie wypełniać nałożone na niego obowiązki, a łączenie funkcji nie wpłynie na jakość sprawowanych funkcji zarządczych. W złożonym przez dwóch członków zarządu "W." S.A. wyjaśnieniu podkreślono potrzebę ujednolicenia procedur zarządczych w towarzystwach wchodzących w skład jednej grupy ubezpieczeniowej, która pozwoliłaby, oprócz realizacji celów komercyjnych, zapewnić najwyższy standard usług zabezpieczający w sposób pełny interes ubezpieczających, ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia. Powierzenie tej samej osobie funkcji Prezesa Zarządu dwóch niekonkurujących ze sobą zakładów ubezpieczeń da efekt spójnej w ramach grupy implementacji know-how przekazywanego przez dominującego akcjonariusza TUiR "V" S.A. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, na podstawie art. 27 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej odmówiła wyrażenia zgodny na powołanie p. I.Ł. na Prezesa Zarządu Towarzystwa Ubezpieczeń Na Życie "W." S.A. Motywem zasadniczym uzasadniającym dokonane rozstrzygnięcie było dokonanie przez organ nadzoru ustaleń, które pozwoliły na stwierdzenie, iż nie jest możliwe i nie leży w interesie ubezpieczonych, a także powiązanych ze sobą kapitałów spółek – zakładów ubezpieczeń powierzenie zarządzania nimi jednej osobie. Urząd oceniając kwestię czy proponowany na Prezesa Zarządu kandydat daje zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o dz.u. rękojmię prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty zbadał, czy wykonywanie przez kandydata funkcji członka organu zakładu ubezpieczeń nie prowadziłoby do powstania jakiegokolwiek konfliktu interesów i stwierdził, iż w tym zakresie taki konflikt powstałby, a ten z kolei przesądza o braku rękojmi, o której mowa w cyt. przepisie. Organ, objaśniając na czym jego zdaniem polega ów konflikt interesów, stwierdził w oparciu o posiadane dane, iż Towarzystwo V. S.A. zajmujące na krajowym rynku ubezpieczeń drugą (pod względem zbioru składki w Polsce) za P. S.A. pozycję i "W." S.A. zajmująca pozycję piątą w tej kategorii, są tak dużymi zakładami ubezpieczeń, iż kierowanie nimi przez tę samą osobę musiałoby negatywnie odbić się na działalności obydwu zakładów ubezpieczeń. Dotyczy to tak aspektu z zakresu sytuacji finansowej obu zakładów, jak też jakości świadczonych przez nich usług oraz poziomu dbałości o ochronę interesów ubezpieczonych. Organ przyjmując, iż mimo, że dokonana ocena ma w pewnym sensie charakter subiektywny stwierdził, iż nie jest ona dowolna i podyktowana jest koniecznością przypisania pojęciu "rękojmi należytego prowadzenia spraw" konkretnej treści z uwzględnieniem zasad ogólnosystemowych, norm etycznych, zasad sprawiedliwości, prawidłowości ekonomicznych i norm zwyczajowych. Kierując się tymi wartościami, organ ustalił, iż nie jest możliwe bez szkody dla interesów ubezpieczonych, sprawne, odpowiedzialne i prawidłowe zarządzanie równocześnie dwoma - jednymi z największych zakładów ubezpieczeń. Organ odniósł się do argumentu skarżącego podnoszonego w złożonym wyjaśnieniu, że łączenie funkcji prezesa zarządu w dwóch zakładach ubezpieczeń zapewni najwyższy standard zabezpieczający w sposób pełny interes ubezpieczonych, a realizacji tego celu posłuży ujednolicenie procedur zarządczych. Zdaniem organu, właśnie to ujednolicenie procedur zarządczych nie jest możliwe w pełni ze względu na przyznane przez Zakład Ubezpieczeń "odrębności związane z przedmiotem działalności". Ponadto w zakresie, w którym ujednolicanie procedur jest możliwe, to jego warunkiem sine qua non nie jest ta sama osoba piastująca funkcję prezesa obydwu zakładów. Również argument, iż tożsamość osoby prezesa zakładów pozwoli na spójną implementację know-how przekazywaną przez dominującego akcjonariusza, organ uznał, za nietrafny. Jeśliby przyjąć ten argument, to konsekwentnie najlepszym rozwiązaniem z punktu widzenia interesu ubezpieczonych byłoby posiadanie przez wiele instytucji finansowych tego samego prezesa, co dałoby oczywiście efekt odwrotny. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyrażenie zgodny na powołanie p. Ł. na Prezesa Zarządu "W." S.A., skarżący wskazał na naruszenie przez organ art. 27 ustawy o dz. ub. oraz art. 6 i 7 oraz 107 k.p.a. Komisja dokonując odmowy powołania osoby proponowanej na stanowisko Prezesa Zarządu mogła badać jedynie czy kandydat spełnia warunki określone w ust. od 2 do 4 cyt. artykułu tej ustawy. Organ dokonując pozytywnych dla kandydata ustaleń, iż daje on pod względem wykształcenia, przebiegu kariery zawodowej, predyspozycji intelektualnych oraz reputacji w dotychczasowych miejscach pracy stwierdził, iż nie może dawać rękojmi należytego prowadzenia spraw zakładu osoba, która równocześnie piastuje taką funkcję w drugim zakładzie ubezpieczeniowym, tym samym w sposób niedozwolony samodzielnie rozszerzyła zamknięty katalog funkcji, których nie można łączyć ze stanowiskiem członka organu zarządzającego zakładu ubezpieczeń, określony w art. 29 ustawy. Podstawa odmowy nie znajduje uzasadnienia tak prawnego, jak i faktycznego, bowiem w latach od 1998 do 2004r. Prezesem Zarządu TUiR V. S.A. i "W." S.A. była ta sama osoba, która doprowadziła do takiej, a nie innej pozycji obu zakładów na rynku. Fakt ten nie był nigdy kwestionowany przez organ w toku prowadzonych przez niego działań kontrolnych. Powołane w uzasadnieniu decyzji tezy nie mogą stanowić podstawy do wnioskowania na podstawie art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy. Organ naruszył art. 107 k.p.a., bowiem przytoczone powody odmowy nie mają charakteru faktów udowodnionych. Nie wskazano na jakiej podstawie odmówiono wiarygodności mocy dowodowej twierdzeniom wnioskodawcy. Po kolejnych wyjaśnieniach złożonych przez skarżącego w wyniku wystosowanego do niego przez organ wezwania decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2004r. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych utrzymała w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2004r. W uzasadnieniu podniosła, iż skarżący nie sprecyzował na czym polegało naruszenie przez organ art. 6 k.p.a., tj. zasady praworządności. Decyzja I instancyjna w niczym tej zasady nie naruszyła, podjęta bowiem została na podstawie obowiązującego przepisu art. 27 ust. 7 ustawy o dz.u., który pozwala odmówić wyrażenia zgody na powołanie prezesa zarządu zakładu, jeżeli kandydat nie daje rękojmi prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty. Mimo możliwości rozważań czy istnieją podstawy do stwierdzenia braku rękojmi zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie takiego, a nie innego stanowiska organu wydającego ją, dlatego zarzut naruszenia zasady praworządności należy uznać za nieuzasadniony. Skarżący nie sprecyzował również na czym podlegało naruszenie art. 7 k.p.a. Przepis ten w uproszczeniu stanowi o obowiązku organu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a ten w konkretnej sprawie był jasny i nie budził wątpliwości. Organ odmówił zgody na powołanie pana Ł. na prezesa zarządu "W." S.A. wobec zajmowania przez niego takiego stanowiska w TUiR V. S.A., bowiem, proponowany kandydat nie będzie należycie kierował równocześnie dwoma dużymi zakładami ubezpieczeń. Za niezasadny organ uznał zarzut skarżącego naruszenia art. 107 k.p.a. przez przyjęcie faktów nieudowodnionych jako podstawy odmowy. W konkretnej sprawie istota sporu sprowadza się do przesądzenia, czy prezes drugiego co do wielkości zakładu ubezpieczeń w Polsce może jednocześnie, w sposób gwarantujący ochronę interesów ubezpieczonych i spółki należycie pełnić funkcję prezesa drugiego dużego zakładu - inaczej czy daje rękojmię wykonywania swoich obowiązków w sposób należyty, co stanowi warunek konieczny zgody organu na to powołanie. Przyczyny dla których nie można mówić o rękojmi zostały szeroko uargumentowane w decyzji I instancji. Niesłuszny jest również zarzut naruszenia art. 27 ustawy o dz. u., bowiem organ nie przyjął a’ priori, że pełnienie funkcji prezesa zarządu dużego zakładu ubezpieczeń przesądza o niemożliwości pełnienia funkcji prezesa zarządu innego zakładu ubezpieczenia. Sprawa była rozpatrywana indywidualnie; w toku postępowania okazało się, że zakład ubezpieczeń, którego prezesem miał być p. Ł. zajmuje b. silną, piątą pozycję na rynku ubezpieczeń na życie i dlatego Komisja uznała, że w tej konkretnej sprawie prezesem tak dużego zakładu nie może być prezes drugiego co do wielkości zakładu ubezpieczeń majątkowych. Komisja podkreśliła, że wyraziła brak zgody na łączenie funkcji nie między dwoma zakładami ubezpieczeń: jednym dużym, a drugim innym, lecz między dwoma dużymi zakładami ubezpieczeń. Komisja dokonując rozstrzygnięcia miała na uwadze treść dyrektyw Unii Europejskiej statuujących zasadę odrębności zakładu ubezpieczeń na życie i zakładu ubezpieczeń majątkowych. Zasada ta znalazła wyraz w art. 8 ustawy o dz. ubezp.; rodzaje ubezpieczonych ryzyk są na tyle odrębnej natury, że nie jest możliwe prowadzenie działalności ubezpieczeniowej przez jeden zakład. W powyższą zasadę wpisuje się, zdaniem organu, obowiązek istnienia oddzielnych zarządów. Tożsamość osób piastujących funkcje członków zarządu zakładu ubezpieczeń na życie i zakładu ubezpieczeń majątkowych może budzić wątpliwości czy zasada wyżej podana nie została naruszona. Za chybiony uznał organ zarzut naruszenia art. 29 ustawy o dz.u., ponieważ przepis ten nie był podstawą wydania decyzji. Wymienia on przypadki, w których istnieje bezwzględny zakaz łączenia funkcji członka organu zarządzającego zakładu ubezpieczeń. Rozpatrywana przez organ sprawa jest przykładem sytuacji, gdzie łączenie funkcji nie jest zabronione, lecz "zostało zakwestionowane, w ramach dokonanego przez organ nadzoru, zdekodowania treści normatywnej zawartej w pojęciu niedookreślonym, jakim jest rękojmia prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty". W ramach owego "zdekodowania", w zależności od stanu faktycznego sprawy, organ nadzoru może łączenie funkcji prezesa zarządu dwóch zakładów ubezpieczeń uznać za czyniące zadość wymogowi legitymowania się przez daną osobę, rękojmią należytego prowadzenia spraw zakładu, bądź uznać, że wymóg ten został pogwałcony. Dokonując takiej "prawnej kwalifikacji stanu faktycznego" z punktu widzenia zwrotu niedookreślonego, organ oparł się wyłącznie na art. 27 ust. 2 pkt 4 nie włączając do zespołu norm kształtujących uwarunkowania prawne rozstrzygnięcia, przepisu art. 29 ustawy dz.u. Co do zasady, nie ma przeszkód, aby prezesem zakładu ubezpieczeń był prezes innego zakładu ubezpieczeń, jednak w niektórych okolicznościach łączenie tych funkcji może nie być zasadne i pozostawać w sprzeczności z interesami spółki i interesami ubezpieczonych, przesądzając o braku rękojmi kandydata. Rozumowanie takie nie stoi w sprzeczności z normą art. 29 ustawy o dz.u. W odpowiedzi na zarzut skarżącego, że Komisja nie dokonała oceny, czy kandydat posiada kwalifikacje do jednoczesnego pełnienia funkcji prezesa zarządu dwóch zakładów jednocześnie, organ stwierdził, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest wyrażenie zgody na powołanie prezesa zarządu TUiR "W." S.A., a nie kwestia łączenia funkcji prezesa w dwóch zakładach ubezpieczeń. Podnoszony przez skarżącego argument, iż w okresie od października 1998r. do maja 2004r. Prezesem zarządu TUiR V. S.A. i "W." S.A. była ta sama osoba, co nie było kwestionowane przez organ nadzoru, komisja uznała za bezzasadny; do stycznia 2004r. obowiązywał inny stan prawny, pod rządami którego brak było przesłanki rękojmi bądź ekwiwalentnej. Organ podtrzymał też swoje stanowisko co do konfliktu interesów do jakiego mogłoby dojść, w przypadku kierowania przez proponowanego kandydata innym dużym zakładem ubezpieczeń. Uzasadniając swoją tezę, organ wskazał, że prawdopodobne są sytuacje, w których p. Łuszczewski jako prezes dwóch potężnych instytucji finansowych musiałby wybierać sprawami, której instytucji zająć się ma w pierwszej kolejności. Za konflikt interesów Komisja uznała stan, w którym ta sama osoba fizyczna, choćby spełniająca wszelki wymogi określone przepisami prawa, pełnić ma funkcję prezesa zarządu dwóch znaczących na rynku ubezpieczeń zakładów. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze "W." S.A. wniosła o uchylenie decyzji Komisji z dnia [...] września 2004r., zarzucając jej: - naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez rażąco niewłaściwe zastosowanie i wydanie na jego podstawie decyzji o odmowie wyrażenia zgody na powołanie I.Ł. na stanowisko Prezesa Zarządu "W." S.A. pomimo braku przesłanek do zastosowania przepisu, - naruszenie art. 22 oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie chronionego konstytucyjnie prawa swobody działalności gospodarczej, a także wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, pomimo braku podstaw w przepisach ustawy, - naruszenie art. 6 art. 7 i art. 77 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odmowie wyrażenia zgody na powołanie p. I.Ł. na stanowisko Prezesa Zarządu "W." S.A. na podstawie art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 maja 2003r. o działalności ubezpieczeniowej, braku w materiale sprawy jakichkolwiek przesłanek pozwalających stwierdzić, że osoba p. Ł. nie daje rękojmi prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty. Zdaniem skarżącego, Komisja rażąco naruszyła przepisy art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o dz. u. i dokonując oceny proponowanej osoby na stanowisko Prezesa "W." S.A. poprzez odniesienie się nie do cech tej osoby, lecz pozycji na rynku ubezpieczeniowym konkretnego zakładu ubezpieczeń. Na podmiotowy charakter przesłanki rękojmi należytego prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń wskazują punkty od 1 do 3 ust. 2 art. 27 ustawy o dz.u. Bezpodstawne jest stanowisko Komisji, zgodnie z którym pkt 4 art. 27 ust. 2 odrywa się od całości przepisu i nadaje mu inny sens pozwalający odmówić wyrażenia zgody na powierzenie stanowiska Prezesa Zarządu wskazanej osobie. Skarżący nie zgodził się z argumentacją organu o możliwości zaistnienia konfliktu interesów w przypadku powierzenia stanowiska Prezesa Zarządu "W." S.A. p. Ł.. Wszystkie przypadki, w których ze względu na potencjalny konflikt interesów, określona osoba nie może pełnić funkcji członka zarządu zakładu ubezpieczeń wymieniono w art. 29 ustawy o dz. u. Wśród tych przypadków łączenia funkcji brak jest zakazu łączenia funkcji członka zarządu, również prezesa zakładów ubezpieczeń, w tym zakładów "dużych" zajmujących silną pozycję na rynku. Nie da się uzasadnić stanowiska organu dyrektywami Komisji Europejskiej. Organ nie przywołuje ani jednego konkretnego przypisu prawa wspólnotowego, z którego wynikałoby, że organom nadzoru ubezpieczeniowego przysługuje kompetencja do odmowy zgody na pełnienie funkcji w dwóch zarządach zakładów ubezpieczeń. Uzasadnienie decyzji abstrahuje od tego, że łączenie funkcji zarządczych, zwłaszcza w podmiotach należących do jednego zgrupowania spółek, jest aprobowane przez wiele dyrektyw unijnych. Zaskarżoną uchwałą Komisja naruszyła zasadę wolności gospodarczej wyrażoną w art. 22 Konstytucji RP, a obejmującą prawo spółki i jej akcjonariuszy do ukształtowania wewnętrznej struktury organizacyjnej spółki oraz wyboru na stanowisko zarząd osób obdarowanych przez spółkę i jej akcjonariuszy zaufaniem. Parlament rozważał już uzupełnienie art. 29 ustawy o dz.u. o zakaz łączenia funkcji członka zarządu w zakładach ubezpieczeń i ostatecznie uchwała senatu z dnia 8 maja 2003r. przesądziła, iż pomysł ten nie stał się prawem. Kopię uchwały Senatu skarżący załączył do skargi. Zarzucając Komisji naruszenie zasady praworządności skarżący podkreślił, że art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o dz. u. nie pozwala na dokonywanie oceny czy kandydat daje rękojmię prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty w odniesieniu do konkretnego zakładu ubezpieczeń. Przepis ten posługuje się bowiem kryterium podmiotowym dotyczącym tylko osoby kandydata. Błędna jest teza Komisji, że wielkość zakładów mierzona ilością zebranych składek brutto wpływa na ocenę zdolności danej osoby do pełnienia funkcji członka zarządu lub nawet prezesa zarządu, w dwóch zakładach ubezpieczeń tworzących ubezpieczeniową grupę kapitałową. Zamierzone korzyści z takiego łączenia się, zdaniem skarżącego, są oczywiste i wypraktykowane już na świecie, na co skarżący podał konkretne przykłady spółek belgijskich oraz niemieckich. Komisja nie dokonała wyczerpującej analizy przedłożonych przez skarżącego wyjaśnień, lecz przyjęła aprioryczne założenie o niemożności pogodzenia obowiązków związanych z pełnieniem funkcji prezesa zarządu dwóch zakładów ubezpieczeń. Podstawowa teza Komisji, że łączenie stanowisk zarządczych prowadzi do "swoistego konfliktu interesów", co ma wykluczać rękojmię po stronie proponowanego kandydata, nie znajduje nawet śladowego oparcia w materiale dowodowym sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniach podjętych, a zaskarżonych decyzji podkreślił, że użyte w art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o dz.u. słowo "należycie" prowadzić musi do rozumienia rękojmi w sposób szerszy, niż tylko w odniesieniu do osoby kandydata na stanowisko prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń. Na ocenę rękojmi winna składać się ocena całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, w jakich znajduje się kandydat na stanowisko prezesa. Taką okolicznością jest z pewnością zakres obowiązków zawodowych, które spoczywają na kandydacie. Zdaniem Komisji, ustawodawca posługując się słowem "należycie" połączył nakaz wykonywania funkcji z należytym zaangażowaniem. Nie jest możliwe ze względu na rozmiar zarządzanego przez kandydata przedsiębiorstwa, aby mógł realnie wykonywać obowiązki prezesa zarządu w drugim dużym zakładzie. Nie można twierdzić, że komisja naruszyła konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej oraz wolności wyboru i kontynuowania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, bowiem zasady te mogą doznawać ograniczeń formułowanych w ustawach. Takim ograniczeniem jest art. 27 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zgodnie z którym powołanie dwóch członków zarządu, w tym prezesa krajowego zakładu ubezpieczeń, następuje za zgodą organu nadzoru. Z brakiem zgody spółki i akcjonariusze muszą się liczyć. Komisja nie zgodziła się też z zarzutami naruszenia art. 6, 7i 77 k.p.a., twierdząc iż zebrała i rozważyła w sposób pełny cały zebrany materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, jak też procesowe w stopniu mającym wpływ na treść decyzji. Przepis art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 22 maja 2003r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. Nr 124, poz. 1151 ze zmianami) stanowi, iż powołanie dwóch członków zarządu, w tym prezesa krajowego zakładu ubezpieczeń, następuje za zgodą organu nadzoru, o wyrażenie której występuje organ zakładu ubezpieczeń właściwy w zakresie powołania członków zarządu. Zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu, członkiem zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń może być osoba, która spełnia łącznie następujące wymagania: 1. posiada pełną zdolność do czynności prawnych, 2. posiada wyższe wykształcenie uzyskane w Polsce lub uzyskane w innym państwie wykształcenie będące wykształceniem wyższym w rozumieniu właściwych przepisów tego państwa, 3. nie była skazana za umyślne przestępstwo stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, 4. daje rękojmię prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty. Stosownie do art. 27 ust. 7 organ nadzoru może w drodze decyzji odmówić wyrażenia zgody na powołanie osoby wchodzącej w skład zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń, jeżeli nie spełnia ona warunków określonych w ust. 2-4. W rozpatrywanej sprawie, Komisja odmówiła wyrażenia zgody na powołanie proponowanego przez radę nadzorczą I.Ł. na stanowisko prezesa zarządu "W." S.A. z uwagi na niespełnienie przez kandydata wymogu art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o dz.u. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że konstrukcja przepisu art. 27 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej oparta jest na instytucji prawa administracyjnego, jaką jest uznanie administracyjne. Oznacza to, że w danym stanie faktycznym i prawnym, organ administracji może, w granicach luzu decyzyjnego określonego przepisami prawa materialnego i procesowego, kształtować skutki prawne w danej sprawie. Możliwość wyboru przez organ administracji rozstrzygnięcia wyraża się w uznaniu administracyjnym fakultatywną formułą działania organu i sformułowaniem, iż organ może dokonać określonego rozstrzygnięcia, choć nie musi tego uczynić. W rozpatrywanej sprawie organ administracyjny – Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, na podst. art. 27 ust. 7 ustawy o dz.u., może odmówić wyrażenia zgody na powołanie na stanowisko określonej osoby, jeżeli nie spełnia ona warunków wskazanych w tym przepisie. Wyznaczona cyt. przepisem możliwość działania organu nie jest, jak już wyżej wspomniano, dowolna i opierać się musi na rozważeniu, czy proponowany na stanowisko prezesa zarządu kandydat spełnia przewidziane prawem warunki umożliwiające wydanie pozytywnej decyzji i czy zadośćuczynienie, w tym zakresie, interesowi strony postępowania administracyjnego, nie zderzy się z interesem publicznym. Istota przepisu art. 27 ust. 7 cyt. ustawy umożliwiającego organowi nadzoru odmowę wyrażenia zgody na powołanie określonej osoby wchodzącej w skład zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń, polega na tym, że organ zbadać ma najpierw przesłanki warunkujące możliwość zajmowania określonego przepisem stanowiska, a następnie ocenić czy powołanie na to stanowisko proponowanej osoby, mimo spełnienia niezbędnych przesłanek, nie stoi w sprzeczności z interesem publicznym. Dodatkowym elementem w rozpatrywanej sprawie w zakresie przesłanek o których stanowi art. 27 ust. 2 pkt 2-4 ustaw, jest odesłanie w pkt 4 do pojęcia niedookreślonego, jakim jest rękojmia prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty. Należy stwierdzić, że pojęcie niedookreślenie może być zdefiniowane poprzez udowodnione przez organ fakty, które w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądowej, odnosić się muszą do konkretnej osoby i z nią bezpośrednio muszą być związane. W tym miejscu zgodzić się wypada ze stanowiskiem skarżącego zaprezentowanym w skardze, iż przesłanka rękojmi należytego prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń ma charakter podmiotowy, na którego takie rozumienie pozwala lektura całego przepisu art. 27 ust. 2 pkt 1-4 w związku z art. 27 ust. 7 ustawy o dz.u. Jak dowodzi zebrany przez organ materiał dowodowy w sprawie administracyjnej organ nie ustalił, iż po stronie osoby proponowanej na stanowisko prezesa zarządu "W." S.A. p. I.Ł. występują jakiekolwiek okoliczności jego dotyczące pozwalające stwierdzić, iż nie daje on rękojmi prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty. Komisja w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wręcz stwierdziła, że "nie negowała doświadczenia zawodowego, wykształcenia czy też zdolności menadżerskich Pana I.Ł., jako kandydata na prezesa zarządu". Brak rękojmi organ wywiódł wyłącznie z postawionej przez siebie tezy, że nie może w sposób należyty pełnić funkcji prezesa zarządu dużego zakładu ubezpieczeń, jakim jest "W." S.A. osoba, która sprawuje równolegle taką funkcję w drugim co do wielkości zakładzie ubezpieczeń w Polsce. Tego rodzaju twierdzenie ma charakter ogólny i mimo, że formułowane jest jako ocena przymiotów proponowanej na stanowisko prezesa osoby, to odnosi się do możliwości łączenia funkcji prezesa w dwóch dużych zakładach ubezpieczeń, uznając, że łączenie takie nie jest co do zasady możliwe i nie ma na nie zgody Komisji. Zaprezentowane stanowisko organu, jako adresowane nie do określonej osoby, a do określonej sytuacji i pozycji zakładów, w których pełniłaby ona funkcje prezesa zarządu, nie tylko narusza art. 27 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 27 ust. 7 ustawy o dz. u., ale stwarza uzasadnione przekonanie, że organ w sposób nieuprawniony rozszerza określony art. 29 tej ustawy katalog stanowisk, których zajmowanie uniemożliwia wykonywanie funkcji członka organu zarządzającego zakładu ubezpieczeń. Jak już wyżej powiedziano, zarzut braku rękojmi należytego prowadzenia spraw w zakładzie ubezpieczeń musi zostać udowodniony, a dowód ten dotyczyć ma konkretnej sprawy i osoby. Wszelkie wnioski o braku rękojmi kandydata ma prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń oparte na przekonaniach organu, jego obawach lub przewidywaniach należy uznać za dowolne i taki sam charakter będzie miała decyzja uznaniowa organu oparta na dowolnym, tzn. nie popartym dowodowymi wniosku. O przekroczeniu granic uznania administracyjnego i dowolności podjętego rozstrzygnięcia świadczy wreszcie wyrażone na str. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowisko organu: "oczywiście możliwe jest rozważanie, czy w danym, konkretnym przypadku rzeczywiście istnieją podstawy do stwierdzenia braku rękojmi, zaskarżona decyzja zawierała jednak szczegółowe uzasadnienie takiego a nie innego stanowiska organu wydającego decyzję". Komisja, powołując się na dyrektywy Komisji Europejskiej statuujące zasady odrębności zakładu ubezpieczeń na życie i zakładu ubezpieczeń majątkowych, wadliwie wywiodła, że w zasadę tę wpisuje się zakaz łączenia stanowiska prezesa zarządu dwóch dużych zakładów ubezpieczeń przez tę samą osobę. Wniosek taki, w ocenie Sądu, nie znajduje uzasadnienia, a i sam organ również wydaje się nie być o tym w pełni przekonany twierdząc na stronie [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że "w przedmiotowej, indywidualnej sprawie administracyjnej organ nadzoru miał na uwadze fakt, że co do zasady łączenie funkcji prezesa jest możliwe, jednak ze względu na rynkową pozycję TUiR "V." S.A. i "W." S.A., wartość i ilość zawieranych umów czy poziom zarządzanych aktywów, łączenie nie powinno mieć miejsca w przypadku tej konkretnej grupy kapitałowej. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ wyrażonej w art. 22 oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady wolności działalności gospodarczej a także wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Zasady te nie są bezwzględnie obowiązujące i jak trafnie podniósł organ, mogą doznać ograniczenia w ustawach. W rozpatrywanej sprawie przepis art. 27 ust. 7 ustawy o dz. u. niesie ze sobą takie właśnie ograniczenie, z którego organ może, choć nie musi skorzystać. Uznając, iż zaskarżoną decyzją oraz decyzją poprzedzającą, do której odwołuje się decyzja zaskarżona, naruszono art. 27 ust. 7 oraz art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.