IV SA/Wa 1665/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego B. F. kwotę 740 /siedemset czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].06.2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...].02.2005 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, przewidzianej do realizacji w W., przy ul. [...], na terenie działki o nr ew. [...], obręb [...] i jednocześnie odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. We wniosku inwestor zaznaczył, że zamierzenie ma polegać na wyburzeniu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego apartamentowego z infrastrukturą techniczną i wjazdem, o wysokości 4,5 kondygnacji nadziemnych i jednej podziemnej oraz o pow. całkowitej ok. 3200 m². Inwestor wskazał we wniosku, iż zamierza zrealizować łącznie 21miejsc postojowych. Prezydent W. w swej decyzji z dnia [...].02.2005 r., postanowił ustalić warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Dla tego zamierzenia przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu swej decyzji przytoczył stanowisko [...] Konserwatora Zabytków, który stwierdził, że prawie wszystkie budynki wzniesione po południowej stronie ul. [...], w tym i przedmiotowy budynek przewidziany do rozbiórki, znajdują się w gminnej ewidencji zabytków. Część z nich reprezentuje wysoką wartość architektoniczną, jako przykłady architektury funkcjonalistycznej. Konserwator uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, nie sprzeciwił się rozbiórce istniejącego budynku, zastrzegł jednak, że nowa zabudowa działki powinna być kontynuacją istniejącej formy architektonicznej osiedla domów jednorodzinnych przy ul. [...] gabarytem winien harmonizować z niską zabudową sąsiadującą. Dodatkowo podkreślił, że dwa 11-kondygnacyjne budynki wzniesione przy ul. [...] nie mogą stanowić odniesienia przy ustalaniu wysokości i gabarytów przestrzennych dla zamierzonej zabudowy. [...] Konserwator Zabytków stwierdził nadto, że zabudowa na omawianej działce winna uwzględniać historyczna linię zabudowy ze względu na wartości przestrzenne zespołu urbanistycznego, chronionego ze stanowiska konserwatorskiego. Mając na względzie przytoczone stanowisko Konserwatora Zabytków oraz wnioski płynące z przeprowadzonej przez inżynier architekt analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki, Prezydent W. zaznaczył, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji, stanowią ograniczenie zamiaru inwestora w stosunku do parametrów inwestycji, wynikających z charakterystyki dołączonej do wniosku. Wskazał zatem na konieczność dostosowania przez inwestora rodzaju i charakteru zabudowy do wymagań wynikających z analizy terenu. Z tego względu w decyzji tej określił : max. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do pow. działki - jako 25 %, max. szerokość elewacji frontowej - na 23,13 m, dopuścił możliwość realizacji 3 kondygnacji naziemnych oraz stwierdził, że forma dachu powinna nawiązywać do charakteru zabudowy istniejącej. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł właściciel sąsiedniej działki i zakwestionował możliwość realizacji przez inwestora zabudowy 3-kondygnacyjnej, w dodatku z płaskim dachem. Także dopuszczone gabaryty zabudowy, które wg odwołującego się mogą wynieść 4083,75 m³ przekraczają, jego zdaniem, wielokrotnie przeciętny gabaryt budynku w linii zabudowy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzielając zarzuty podniesione w odwołaniu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. W uzasadnieniu stwierdziło, że realizacja takiego przedsięwzięcia jakie zrealizować zamierzał inwestor, a więc budynku wielorodzinnego, trzykondygnacyjnego, wyższego od okolicznej zabudowy, z garażem podziemnym i o znacznie większych gabarytach niż okoliczna zabudowa (na co wskazują projekty i szkice załączone do wniosku), zaburzy istniejącą jedną, historyczną linię zabudowy tej ulicy. Przy ul. [...] znajdują się bowiem wyłącznie budynki jednorodzinne, w tym niektóre w zabudowie bliźniaczej. Z tego względu w ocenie organu odwoławczego nie spełniono przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Planowane przez inwestora zamierzenie nie spełnia bowiem wymogów w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, stąd jego realizacja, zgodnie z treścią wniosku inwestora, nie jest obecnie możliwa. W skardze do Sądu Administracyjnego pełnomocnik inwestora zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 104 Kpa przez bezpodstawne przyjęcie, że koniecznym warunkiem wydania takiej decyzji jest zgodność wniosku z treścią decyzji o warunkach zabudowy oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy i przepisów jej rozporządzenia wykonawczego. Skarżący nie podziela stanowiska SKO wynikającego z zaskarżonej decyzji, że oddalony powinien być każdy wniosek inwestora, który nie odpowiada treści możliwej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na danym terenie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego decyzja o warunkach pełni rolę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc funkcję regulacyjną. Zatem spełnienie przez inwestora przesłanek określonych w art. 61 cyt. ustawy wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie można natomiast interpretować w ten sposób, że owa zgodność ma dotyczyć wniosku, a nie decyzji. Inwestor natomiast, jak zaznaczył jego pełnomocnik, przygotowując wniosek nie ma możliwości przewidzenia, jakie cechy zabudowy dla danego obszaru ustali organ po przeprowadzeniu analizy. Z tego względu w ocenie pełnomocnika inwestora zaskarżona decyzja w sposób niedopuszczalny przerzuciła na inwestora ciężar i ryzyko wykonania odpowiednich analiz w sytuacji, gdy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w gminie należy do zadań administracji publicznej. Nadto pełnomocnik inwestora podniósł, że rozstrzygnięcia planistyczne decyzji organu I instancji są zgodne z dyrektywami planistycznymi zawartymi w rozporządzeniu wykonawczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i dodatkowo wyjaśniło, że organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany treścią wniosku, ma zatem przesądzić, czy na danym terenie może zostać zrealizowana zamierzona, określona we wniosku inwestycja. Stwierdziło także, iż nie może odnieść się do zarzutu inwestora, jakoby naruszyło rozporządzenie wykonawcze, nie wskazano bowiem naruszenie jakich konkretnie przepisów tego rozporządzenia inwestor zarzuca Samorządowemu Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy, zakładając bowiem wiążący charakter żądania inwestora zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji uznał, iż wynikająca z dokonanej przez organ analizy możliwość realizacji na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej niskiej, jako niezupełnie odpowiadająca żądaniu inwestora, nie mogła być przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mając to na względzie decyzję organu I instancji uchylił i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na wskazanym przez inwestora obszarze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim zaznaczyć, że w świetle ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmiennie rysuje się rola wniosku składanego przez inwestora, niż miało to miejsce pod rządami ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Ustawa z 1994 r. przyjmowała bowiem wiążący charakter wniosku złożonego przez inwestora, którego zawartość określał art. 41 tej ustawy. Rolą zatem organu było jedynie ustalenie, w oparciu o obowiązujący dla danego terenu plan zagospodarowania przestrzennego, czy zamierzenie to zgodne jest z zapisami planu. Należy także mieć na względzie, iż wówczas uzyskanie pozwolenia na budowę zawsze poprzedzało wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej, zamierzonej inwestycji. Stosunkowo rzadkie natomiast były sytuacje, w których planu dla danego obszaru nie uchwalono lub dotychczasowy plan już wyekspirował, co wiązało się z koniecznością przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 44 tej ustawy). Pod rządami ustawy z 1994 r. przyjmowano zatem powszechnie, tak w orzecznictwie, jak i doktrynie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter wiążący i ustalone warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu musiały mu odpowiadać. W przekonaniu składu orzekającego stanowisko takie nie do utrzymania jest natomiast w stosunku do wniosku inwestora, przewidzianego w ustawie z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozważaniach na ten temat pominięta zostanie kwestia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z uwagi na ich nieco odmienny charakter. Art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźnie, że ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga inwestycja, ale tylko w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. Zatem wolą ustawodawcy było niejako zastąpienie ustaleń tego planu, poprzez ustalenia zawarte w takiej decyzji, której wydanie musi poprzedzać przeprowadzenie stosownej analizy, o której nieco dalej. Dopiero tak dokonane ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W myśl art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) właściwy do wydania warunków zabudowy organ zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy, zwanej dalej analizą. Przygotowanie jej poprzedza opracowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym sporządzenie projektu takiej decyzji powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, jak stanowi art. 60 ust. 4 tej ustawy. W praktyce osoba ta sporządza także wspomnianą analizę. Ustawodawca nie wprowadził natomiast takiego obowiązku odnośnie wniosku inwestora, uznając iż nie musi być przygotowany przez profesjonalistę w tym zakresie. Biorąc zatem pod uwagę, iż inwestor wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona, nie może ponosić negatywnych tego konsekwencji. Wniosku jego nie powinno się zatem interpretować tak jak to czyniono dotychczas, czyli zbyt sztywno. Często bowiem w praktyce zdarzać się będą sytuacje, w których tak jak w tym przypadku, można będzie dopuścić realizację budynku mieszkalnego, jak wnosił inwestor, ale o innej kubaturze, wysokości, linii architektonicznej, niż inwestor zamierzał, formułując swój zamiar we wniosku. Wystarczy jednak, jeśli inwestor potwierdzi, że realizację inwestycji tego samego typu (budynku mieszkalnego), zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzoną analizę akceptuje. W niniejszej sprawie pełnomocnik inwestora na rozprawie stwierdził, że jego mocodawca w pełni akceptuje przyznane mu warunki zabudowy. Choć ma świadomość, że budynek, który mógłby zgodnie z nimi zrealizować na przedmiotowym terenie byłby niewiele większy od istniejącego (zajmującego 17% pow. działki) i architektonicznie do niego zbliżony (odbiegałby więc od zamierzenia wskazanego we wniosku). Inwestycję tę jednak i tak zamierza zrealizować, bowiem stan istniejącego budynku przewidzianego do rozbiórki jest zły i jego ewentualna adaptacja na cele mieszkalne jest ekonomicznie nieopłacalna. Zauważyć przy tym należy, że z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, iż na przedmiotowej działce można zrealizować budynek mieszkalny, ale niższy niż zamierzał inwestor, o formie architektonicznej i gabarytach zbliżonych do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i bliźniaczej. W decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano więc, że inwestycja ma polegać na realizacji zamierzenia o zupełnie innym charakterze niż chciał inwestor, a jedynie zaznaczono, że zamiar jego zawarty we wniosku został znacznie ograniczony. Nadto należy mieć na uwadze, że szczegółowe warunki realizacji tego zamierzenia formułowałaby dopiero ewentualna decyzja o pozwoleniu na budowę. Raz jeszcze podkreślenia wymaga fakt, że inwestor uzyskaną decyzję o warunkach zabudowy zaakceptował. Zatem tak sztywne, jak to przyjęło Samorządowe Kolegium, "trzymanie się" treści wniosku inwestora i dokonywanie oceny decyzji o ustaleniu warunków zabudowy poprzez proste zestawienie jej z tym wnioskiem nie jest uzasadnione. Interpretacja taka w istocie hamowałaby zasadniczo proces inwestycyjny na przeważających wciąż obszarach, dla których nie uchwalono planów zagospodarowania przestrzennego wobec niewiadomej, co wyniknie z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym w sposób nieuzasadniony przyjęta przez Samorządowe Kolegium interpretacja charakteru wniosku inwestora na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nadmiernie utrudniałaby właścicielom możliwość dysponowania posiadaną nieruchomością, w tym także możliwość realizacji dopuszczalnej zabudowy. Na marginesie można jedynie nadmienić, iż inwestor w razie ewentualnego, ponownego wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy, tym razem z wnioskiem sformułowanym zgodnie z wynikami przeprowadzonej w uprzednim postępowaniu analizy terenu, też nie miałby pewności, że żądane warunki zabudowy otrzyma, bowiem wydanie nowej decyzji w tej sprawie poprzedzałoby również sporządzenie nowej analizy, której wyniki mogłyby się okazać nieco odmienne od poprzedniej. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno dokonać oceny wydanej decyzji o warunkach zabudowy pod kątem jej zgodności z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także postanowieniem uzgadniającym Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...].04.2001 r.