III SA/Wa 2280/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi J. T. Zakład Budowy Gazociągów w M. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wyrażenia zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], 2. określa, że decyzje, których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane w całości, 3. zasądza od Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] Prezes Urzędu Zamówień Publicznych (określany dalej jako "Prezes U.Z.P."), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy K., wyraził zgodę na zawarcie umowy na zadanie pod nazwą "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w ul. L. i ul. G. w K.", przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. Przedstawił, wynikające z art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.z.p.", przesłanki wyrażenia takiej zgody oraz argumentację zamawiającego, przemawiającą za uwzględnieniem jego wniosku. Wyjaśnił, że w przetargu nieograniczonym, w dniu [...] listopada 2004 r. wybrana została "B.." Sp. z o.o. GmbH w Z.. W dniu [...] grudnia 2004 r. wpłynął protest J. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Zakład Budowy Gazociągów w M. (Skarżącego w niniejszej sprawie), odrzucony przez zamawiającego. Na rozstrzygnięcie to Skarżący wniósł odwołanie. Prezes U.Z.P. wyraził też pogląd, że w niniejszej sprawie, gdy zamawiający żądał w specyfikacji istotnych warunków zamówienia podania ceny ryczałtowej, zarzuty protestu i odwołania należy uznać za niezasadne. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją. W jego podstawie prawnej wskazał art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."). Wyjaśnił, iż o wydaniu decyzji dowiedział się [...] stycznia 2005 r. na rozprawie arbitrażowej dotyczącej złożonego przez niego odwołania, a samą decyzję otrzymał [...] stycznia 2005 r., z pominięciem trybu określonego w art. 109 § 1 k.p.a. Skarżący powołał się na treść swojego wniosku z dnia [...] grudnia 2004 r. i wyraził pogląd, iż należy go uznać za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zgodnie z art. 130 § 1 w zw. z art. 127 § 3 zd. 2 k.p.a. - wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. W przeciwnym razie termin złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy liczyć od daty uzyskania przez niego decyzji na piśmie lub od dnia powzięcia wiadomości o jej wydaniu (art. 129 § 2 k.p.a.). Uzasadniając pogląd, iż jest on stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący podniósł, że postępowanie dotyczyło jego interesu prawnego związanego postępowaniem odwoławczym w sprawie wniesionego przezeń protestu. Konsekwencją bowiem uwzględnienia odwołania, a następnie protestu byłoby przyjęcie jego oferty jako najkorzystniejszej. Zaskarżona decyzja czyniła rozpatrzenie protestu bezprzedmiotowym, co stwierdził Zespół Arbitrów w wyroku z dnia [...] stycznia 2005 r. Odnosząc się do merytorycznej treści zaskarżonej decyzji Skarżący wskazał fakty, w jego ocenie świadczące o braku materialnoprawnych przesłanek do jej wydania. I tak, nie można mówić o braku winy zamawiającego, który dopuścił się naruszenia art. 180 ust. 2 p.z.p. i art. 111 § 1 k.c., co zostało stwierdzone ww. wyrokiem z dnia [...] stycznia 2005 r. Bezprawnym odrzuceniem protestu oraz wcześniejszym opóźnianiem terminu zapoznania się z dokumentacją przetargową zamawiający spowodował przedłużenie postępowania. Nie wykazał też w sposób należyty, jaki interes społeczny lub gospodarczy powoduje w tej sprawie stan wyższej konieczności. Zamawiający wyznaczając termin postępowania na koniec roku powinien przewidzieć czas jego trwania i wcześniej zabezpieczyć stosowne środki finansowe oraz wynegocjować właściwe terminy ich wykorzystania. Skarżący zarzucił również niedostateczną analizę stanu faktycznego, o czym świadczy rozpatrzenie wniosku Gminy K. w dniu jego złożenia. Zwrócił też uwagę na niedopuszczalność dokonywania w decyzji administracyjnej przesądu dotyczącego zasadności odwołania od decyzji odrzucającej jego protest. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] Prezes U.Z.P. umorzył postępowanie w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdził, że z istoty postępowania o zatwierdzenie wyboru trybu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wynika, iż jego stronami są zamawiający oraz Prezes U.Z.P. Tym samym nie jest możliwe ubieganie się o wydanie decyzji przez podmiot nie będący zamawiającym. Jego zdaniem w przypadku potencjalnego wykonawcy można mówić wyłącznie o interesie faktycznym w uzyskaniu zamówienia. O charakterze strony nie może decydować jedynie sama wola i przekonanie osoby zainteresowanej, ponieważ wykazanie istnienia interesu prawnego jest tu obligatoryjne. Musi to być interes konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Reasumując stwierdził, że stroną jest osoba, która na podstawie obowiązującego prawa może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści lub może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże po skonkretyzowaniu ich w decyzji przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Zainteresowanie Skarżącego zamówieniem w zakresie budowy sieci kanalizacji sanitarnej nie przesądza o tym, że służy mu przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie wyboru trybu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak podstaw do umorzenia postępowania oraz o merytoryczne rozpatrzenie jego wniosku. Podniósł, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie był, wbrew twierdzeniom Prezesa U.Z.P., wybór trybu postępowania, ponieważ ten nastąpił (przetarg nieograniczony) i w tym zakresie nie zgłoszono zastrzeżeń. Przedmiotem zaskarżonej decyzji był wybór wykonawcy (art. 182 ust. 3 p.z.p.). Faktycznie rozstrzygała ona bowiem przetarg, co uznał również Zespół Arbitrów w wyroku z dnia [...] stycznia 2005 r. Zdaniem Skarżącego interes prawny oferenta dotyczący decyzji o wyborze oferty jest oczywisty. W przeciwnym razie nie mógłby on skorzystać z przysługujących mu środków ochrony prawnej. Jest to zarazem interes konkretny i aktualny, a nie ewentualny, ponieważ zamawiający nie ma prawa wybrać oferty innej niż ta, która jest obiektywnie właściwa z uwagi na warunki przetargu. Skarżący wskazał art. 66 § 1 k.c. określający skutki złożenia oferty. Faktyczny wybór oferty nie zmienia tego, że oferent, który powinien być wybrany ma interes prawny w ustaleniu, że jego oferta powinna być wybrana. Skarżący powołał się na orzecznictwo, z którego wynika, że jeżeli w postępowaniu występują dwie strony o spornych interesach przyjęcie, iż tylko ta, której wniosek załatwiono pozytywnie, ma przymiot strony, naruszałoby zasadę równości procesowej stron. Wywiódł stąd, że Prezes U.Z.P. nie ma prawa nadawać lub odmawiać oferentowi przymiotu strony na podstawie swojego przeświadczenia co do tego, czy dana oferta jest właściwą, dopóki kwestia ta nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta. Jego decyzja nie może rozstrzygać bowiem, która oferta jest właściwa, co uczynił on w niniejszej sprawie z nadużyciem prawa. Skarżący podniósł również, że interes prawny oferenta w ustaleniu, czy jego oferta jest właściwą, nie wygasa na skutek zawarcia umowy, jeżeli przed jej zawarciem nie dokonano takiego ustalenia we właściwym trybie (protest, odwołanie, skarga). W takiej sytuacji prawo do zawarcia umowy przekształca się w prawo do uzyskania odszkodowania. Jeżeli natomiast prawo do sądowego (w tym arbitrażowego) ustalenia, czy dokonano wyboru właściwej oferty zostanie zniweczone na podstawie decyzji administracyjnej, to interes prawny także nie wygasa, gdyż oferent ma prawo dochodzić ustalenia, czy doszło do takiego zniweczenia i na tej podstawie domagać się odszkodowania. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] Prezes U.Z.P. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. sprostował pouczenie wskazując, że służy na nią skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezes U.Z.P. wyjaśnił, że strony postępowania o udzielenie zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu zostały określone w ten sam sposób, co w przypadku zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia. Zgodnie z art. 182 ust 3 p.z.p. są nimi zamawiający oraz Prezes U.Z.P. Definicję pojęcia zamawiającego ustawodawca zawarł w art. 2 pkt 12 p.z.p. i jest nim osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna zobowiązana do stosowania ustawy. Zdaniem Prezesa U.Z.P. zakresem jego zastosowania objęte są jedynie sytuacje, w których zobowiązanie do stosowania procedur zamówień publicznych wynika z przepisów prawa. Ustawa nie przyznaje więc uczestnikowi postępowania przymiotu strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na zawarcie umowy przez prawomocnym rozstrzygnięciem protestu. W pozostałym zakresie uzasadnienie decyzji jest takie samo jak decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. Na decyzję powyższą Skarżący złożył skargę. Zarzucił, iż umarzając postępowanie i odmawiając statusu strony, uniemożliwiono mu dochodzenie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz unieważnienia na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 i 5 p.z.p. umowy zawartej przez Gminę K. z wybranym wykonawcą. Jego zdaniem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. wydane zostały bez podstaw prawnych i z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 28 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 35 i 36 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że z uwagi na przewlekłość postępowania bezprawne działanie Prezesa U.Z.P. uniemożliwiło doprowadzenie do unieważnienia zawartej przez Gminę K. umowy, rozpatrzenie jego protestu i ponowną ocenę ofert, a w rezultacie wybór jego oferty jako najkorzystniejszej. Zamierza on zatem dochodzić od Prezesa U.Z.P. odszkodowania za szkodę tj. utracony zysk, jaki uzyskałby w przypadku wyboru jego oferty. Na podstawie art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.; dalej – "p.p.s.a.") wniósł o pouczenie co do warunków dochodzenia ww. odszkodowania, tj. czy powinien uzupełnić skargę o wniosek o odszkodowanie w oparciu o art. 161 § 3 k.p.a. Skarżący przestawił stan faktyczny sprawy, szczegółowo opisując rozstrzygnięcia organów podejmowane w sprawach związanych z przedmiotowym zamówieniem publicznym, a także własne działania zmierzające do ich zakwestionowania. Wyjaśnił też, że Sąd Okręgowy w Ł. wyrokiem z dnia [...] marca 2005 r. oddalił skargę Gminy K. na wyrok Zespołu Arbitrów z dnia [...] stycznia 2005 r. Ponowił argumentację o możliwości uznania go za stronę postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. Za niezasadną uznał opartą na treści art. 182 ust. 3 p.z.p. tezę, że poza zamawiającym i Prezesem U.Z.P. nikt inny nie może być stroną takiego postępowania. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a. Skarżący podniósł, iż zaskarżoną decyzję wydano po upływie niemal 4 miesięcy od złożenia wniosku, nie podając żadnego uzasadnienia tej zwłoki. Natomiast doręczenie decyzji nastąpiło niemalże w 2 tygodnie po jej wydaniu. Złożył też alternatywny wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zgodności art. 182 ust. 3 p.z.p. z Konstytucją RP, a w szczególności z jej art. 2, art. 10 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1. W odpowiedzi na skargę Prezes U.Z.P. wniósł o oddalenie skargi. Ponowił argumentację o braku statusu strony Skarżącego w niniejszej sprawie. Nie zgodził się z zarzutem dokonania w decyzji osądu w kwestii zastrzeżonej do kompetencji sądu tj, zasadności protestu. Wyrażony w niej pogląd dotyczył zagadnień związanych z przedmiotem protestu. Rokowania co do zasadności środka odwoławczego nie stanowiły, co do zasady, podstawy wydania decyzji w sprawie zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, ale miały wpływ, jako jedna z okoliczności sprawy, na kierunek dokonywanego rozstrzygnięcia. Prezes U.Z.P. za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 28, art. 35 oraz art. 36 k.p.a. Argumentacja związana z określeniem strony w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wyrażenie zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, znajduje zastosowanie także w przypadku wniosku o ponowne rozpoznanie takiej sprawy. Natomiast art. 189 k.p.c. nie uzależnia wniesienia powództwa o stwierdzenie nieważności umowy, w tym umowy w sprawie zamówienia publicznego, od zachowania określonego terminu. Istotne jest natomiast wykazanie interesu prawnego przez występującego z takim powództwem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była prawidłowość decyzji Prezesa U.Z.P., który umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wyrażającą zgodę na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. Istota sporu między stronami sprowadza się do odmiennej oceny możliwości uznania Skarżącego za stronę postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, a w konsekwencji uznania go za podmiot uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący prawo swoje do uznania go za stronę postępowania wywodził z faktu złożenia protestu w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, z którym decyzja ta była związana. Natomiast w ocenie Prezesa U.Z.P. Skarżący nie posiadał interesu prawnego, który pozwalałby uznać go za stronę postępowania, a przypisać mu można co najwyżej interes faktyczny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Stan faktyczny sprawy nie jest między stronami sporny. Skarżący, którego oferta nie została wybrana, złożył protest w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego przez Gminę K.. Zamawiający odrzucił protest, uzasadniając to uchybieniem terminu do jego wniesienia Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2005 r. Zespół Arbitrów uwzględnił odwołanie Skarżącego. Uznał, że jego protest złożony został we właściwej formie i czasie, a zasadność odwołania powinna wywołać skutek w postaci nakazania zamawiającemu dokonania merytorycznej oceny złożonego protestu. Zespół Arbitrów uwzględnił jednakże fakt, że na mocy decyzji Prezesa U.Z.P. postępowanie o udzielenie zamówienia zakończone zostało wskutek zawarcia umowy z jednym z wykonawców. Podnosząc brak unormowań co do sposobu postępowania w stanie faktycznym, jaki wystąpił w rozpatrywanej przezeń sprawie, Zespół Arbitrów uznał, iż zasadnym będzie uwzględnienie odwołania bez nakazania wykonania jakichkolwiek dalszych czynności. Powołał się przy tym na tym art. 191 ust. 2 p.z.p., przyznający mu prawo, a nie obowiązek nakazania dokonania lub powtórzenia czynności zamawiającego lub jej unieważnienia. Z powyższego wynika jednoznacznie, że decyzja Prezesa U.Z.P. wyrażająca zgodę na zawarcie przez Gminę K. umowy z wybranym wykonawcą przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu Skarżącego miała bezpośredni wpływ na treść wyroku Zespołu Arbitrów. Aczkolwiek odwołanie uznane zostało za zasadne, Skarżący nie uzyskał rozstrzygnięcia umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie przez zamawiającego prawidłowo złożonego przezeń protestu. W ocenie Sądu jest to okoliczność istotna z punktu widzenia oceny możliwości uznania Skarżącego, bez wątpienia uczestnika postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, za stronę postępowania prowadzonego przez Prezesa U.Z.P. na wniosek zamawiającego – Gminy K.. Zdaniem Prezesa U.Z.P. stroną takiego postępowania jest wyłącznie zamawiający i Prezes U.Z.P. Pogląd ten Sąd uznał za błędny, o czym mowa niżej. W tym miejscu wskazać jedynie należy, że organ przed którym toczy się postępowanie nie jest stroną tego postępowania. W ramach posiadanych kompetencji, w sposób władczy, rozstrzyga on indywidualną sprawę, wydając decyzję administracyjną. Decyzja, od której wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Skarżący, wydana została na podstawie art. 182 ust. 3 p.z.p. W przepisie tym przewidziano wyjątek od wynikającej z art. 182 ust. 1 p.z.p. zasady oczekiwania z zawarciem umowy do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia protestu. Zgodnie bowiem z tym przepisem Prezes U.Z.P., na wniosek zamawiającego, może wyrazić zgodę na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, jeżeli ze względów społecznych lub gospodarczych zachodzi pilna potrzeba udzielenia zamówienia, której wcześniej nie można było przewidzieć, a nie wynikła ona z winy zamawiającego. W ocenie Sądu z przedstawionych wyżej unormowań wynika, że postępowanie prowadzone przez Prezesa U.Z.P. w przedmiocie zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu nie może być traktowane jako odrębne od postępowania w przedmiocie samego zamówienia publicznego. Aczkolwiek to ostatnie postępowanie prowadzone jest przez zamawiającego, to prawo zamówień publicznych przyznaje Prezesowi U.Z.P. uprawnienia, których rezultatem jest wpływ na to postępowanie. Dotyczy to między innymi możliwości zatwierdzania wyboru trybu zamówienia, wyrażania zgody na odstąpienie od żądania wniesienia zabezpieczenia i właśnie wyrażenia zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. Okoliczność tę należało uznać za istotną dla oceny, czy uczestnik postępowania o udzielenie zamówienia (wykonawca) może być uznany za stronę postępowania prowadzonego przez Prezesa U.Z.P. na wniosek zamawiającego. Zgodnie z art. 152 ust. 1 p.z.p. Prezes U.Z.P. jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach zamówień publicznych. Prowadzi on postępowanie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Status określonego podmiotu, jako strony postępowania prowadzonego przez Prezesa U.Z.P. należy zatem oceniać w oparciu o art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że o uznaniu danego podmiotu za stronę rozstrzyga przepis prawa materialnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn.akt I SA 3153/01, LEX nr 81712). Przepis taki, będący podstawą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. stwarza określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony. Gmina K., której jako zamawiającemu służyło prawo wnioskowania o wyrażenie zgody za zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu była stroną postępowania zainicjowanego jej wnioskiem. Jej interes prawny wynika z art. 182 ust. 3 p.z.p. Natomiast pozycję Skarżącego należało ocenić poprzez wpływ podjętej w tym postępowaniu decyzji na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa zamówień publicznych. Jego interes prawny wyrażał się nie w uzyskaniu rozstrzygnięcia, o którym mowa w ww. przepisie, a w ochronie - poprzez możliwość zaskarżenia tego rozstrzygnięcia – przysługującego mu prawa do kwestionowania wyników postępowania o zamówienie publiczne. Przedmiotowa decyzja miała więc bezpośredni i realny wpływ na prawa Skarżącego zagwarantowane mu przepisami prawa zamówień publicznych jako uczestnikowi postępowania o zamówienie publiczne. Jakkolwiek skorzystał on bowiem z możliwości złożenia protestu, a następnie skutecznie odwołał się od niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia zamawiającego, to właśnie podjęcie przez Prezesa U.Z.P. tej decyzji działania jego uczyniło bezprzedmiotowymi. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy ich ostatecznym rezultatem byłby, czy też nie wybór oferty Skarżącego. Zdaniem Sądu w świetle powyższego Skarżącego należało uznać za stronę, w rozumieniu art. 28 k.p.a., postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie przez Gminę K. umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem jego protestu. Mógł on w związku z tym złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, jaka zapadła w tym postępowaniu. Prezes U.Z.P. oceniając możliwość uznania Skarżącego za stronę postępowania skoncentrował się w gruncie rzeczy na jednej tylko z przesłanek wymienionych w art. 28 k.p.a., a mianowicie na tym, komu przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania. Błędnie natomiast przyjął, że Skarżący może mieć w tej sprawie co najwyżej interes faktyczny, pomijając to, że decyzja ta w rezultacie dotyczyła jego praw zagwarantowanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Wskazać przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2005 r. sygn.akt II GSK 135/05 (niepublikowany) zajął stanowisko analogiczne do zaprezentowanego przez Sąd w niniejszym wyroku. Aczkolwiek wyrok ten podjęty został na tle przepisów ustawy z dnia z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.), jednakże wobec w istocie takiego samego ukształtowania w obu ustawach kwestii zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu i jej wpływu na skutki tego protestu dla pomiotu, który go złożył, to uzasadnione było odwołanie się do niego w niniejszej sprawie. Sąd ten podkreślił również, że przepisy pozwalające na wyrażenie zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu - jako wyjątkowe, podważające istotę postępowania konkurencyjnego w sprawie zamówienia publicznego powinny być interpretowane ściśle z zachowaniem maksymalnej ochrony konkurencji, a przede wszystkim gwarantować stronom realną ochronę sądową zarówno przed błędami zamawiającego, jak i organu podejmującego decyzję o wyrażeniu takiej zgody. Prawidłowość zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji Prezesa U.Z.P. ocenić należało z uwzględnieniem treści powyższych rozważań. Zawarte w nich rozstrzygnięcia były bowiem skutkiem stanowiska organu co do statusu Skarżącego jako strony. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek i prawo Sądu zbadania, czy zaskarżona decyzja nie została wydania z naruszeniem prawa, mogącym skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem Sądu do naruszenia takiego doszło przy wydaniu zaskarżonych decyzji. Niezależnie bowiem od nieprawidłowej oceny statusu Skarżącego jako strony postępowania, swoje stanowisko w tym względzie Prezes U.Z.P. wyraził poprzez niewłaściwe rozstrzygnięcie. Skarżący, powołując się na swój interes prawny, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem zastosował środek zaskarżenia przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. dla decyzji wydanych w pierwszej instancji przez centralny organ administracji rządowej, a do takich należy Prezes U.Z.P. Wniosek ten zatem nie wszczynał, jak błędnie przyjął Prezes U.Z.P., nowego postępowania. Podlegał on rozpatrzeniu w oparciu o przepisy właściwe dla rozpatrzenia odwołania od decyzji, o czym stanowi wskazany wyżej art. 127 § 3 k.p.a. Rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą być podjęte na skutek złożenia takiego wniosku określa art. 138 k.p.a. i ten właśnie przepis powinien stanowić podstawę wydania decyzji. Oparcie decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. na art. 105 k.p.a. i uczynienie z niej decyzji pierwszoinstancyjnej rażąco narusza wskazane wyżej przepisy. Przyjmuje się w orzecznictwie, że twierdzenie podmiotu, który złożył odwołanie, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli wynik tej weryfikacji będzie niekorzystny dla wnoszącego odwołanie, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. sygn.akt OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119). Decyzja podjęta na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest decyzją o charakterze takim, jak decyzja wydana przez organ drugiej instancji. Jest więc decyzją ostateczną, co świetle art. 16 § 1 k.p.a. oznacza, że nie przysługują od niej środki odwoławcze. Tymczasem Prezes U.Z.P. wydał co do wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy dwie decyzje, pierwszą – opartą na art. 105 k.p.a., przewidującym umorzenie postępowania, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe i drugą – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rezultacie zatem w postępowaniu, którego przedmiotem było wyrażenie zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, zapadły trzy kolejne decyzje. Stanowi to rażące naruszenie wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy naruszenie to dotyczy obu zaskarżonych decyzji. Rażące naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznanie Skarżącego za stronę postępowania i będąca tego rezultatem możliwość kwestionowania decyzji wyrażającej zgodę na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu nie jest równoznaczne z oceną merytorycznej zasadności tej decyzji. Skoro bowiem Prezes U.Z.P. oceny takiej nie dokonał i nie przedstawił swojego stanowiska w tym względzie, nie może tego uczynić również Sąd. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o wskazane wyżej przesłanki uniemożliwia Sądowi wypowiedzenie się w przedmiocie ich merytorycznej zasadności, a także ocenę zarzutów skargi w tym zakresie. Złożony przez Skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes U.Z.P. rozpozna w trybie i w zakresie właściwym dla postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono nie podlegają wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżącego koszty postępowania sądowego w kwocie obejmującej uiszczony przez niego wpis.