II SA/Gl 682/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ochrony gruntów rolnych i leśnych oddala skargę. Starosta W. decyzjami z dnia [...] r. Nr [...], z dnia [...] r. Nr [...], z dnia [...] r. Nr [...] udzielił "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. ( dalej "A" ) zgody na czasowe wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych. Dwoma kolejnymi decyzjami z dnia [...] r. Nr [...] oraz Nr [...] organ ten przedłużył wcześniej udzieloną "A" zgodę na czasowe wyłączenie kolejnych gruntów z produkcji rolniczej. W sumie tymi pięcioma decyzjami wyłączono z produkcji rolniczej kilkadziesiąt działek gruntów zlokalizowanych w obszarze polderu "[...]" obręb K. k.m. [...]., które "A" wydzierżawiło od Zarządu Gospodarki Wodnej w G.. Po wydaniu tych decyzji Starosta W. działając na wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. – Inspektorat Budowy Zbiornika w R. zatwierdził decyzją z dnia [...] r. gleboznawczą klasyfikację gruntów zajętych pod polder "[...]". W decyzji tej stwierdził, że objęty eksploatacją kruszyw teren polderu uległ degradacji i jest rolniczo nieprzydatny i wobec tego należało zmienić dotychczasową klasyfikację gleboznawczą gruntów na tym obszarze. Zmienioną klasyfikacją grunty dzierżawione przez "A" zaliczono do nieużytków (N), terenów różnych ( Tr ), obszarów eksploatacji kruszyw ( K ) oraz wód stojących (Ws). W oparciu o dokonaną zmianę klasyfikacji gruntów "A" wystąpiło z wnioskiem do Starosty o uchylenie w trybie art.155 kpa opisanych na wstępie pięciu decyzji tego organu w częściach ustalających m.in. wysokość opłat rocznych z tytułu czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. W piśmie tym "A" podało, że wobec utraty rolniczego charakteru przez grunty na których prowadzi ono wydobycie kruszywa nie ma podstaw do dalszego ponoszenia przez nie opłat z tytułu ich wyłączenia z produkcji rolniczej. Działający z upoważnienia Starosty W. Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformował "A" o braku podstaw do wydania wnioskowanych decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że w dniu wydania decyzji o czasowym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów stanowiły one użytki rolne kl. II i III. Zatem wyłączenie takie było konieczne w świetle przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. nr 16, poz. 78 ze zm.). "A" nie zgodziło się z tym stanowiskiem i wniosło od doręczonego mu zawiadomienia odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W odwołaniu tym domagało się merytorycznego rozpatrzenia wniosku wskazując, że stanowisko Starosty powinno zostać wyrażone w formie decyzji administracyjnej zawierającej elementy wymienione w art. 107 k.p.a., skoro jednak zawiera ono oznaczenie organu administracji państwowej, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji to może zostać potraktowane jako decyzja administracyjna. W dalszej części odwołania podniesiono przytoczone już argumenty przemawiające za przyjęciem stanowiska, iż skoro na gruncie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronie podlegają grunty określone w ewidencji jako użytki rolne to pozbawienie tych gruntów waloru pozwalającego je zaliczyć do użytków rolnych powoduje także nieaktualność dotychczasowych decyzji o ich wyłączeniu z produkcji rolniczej. Decyzją z dnia [...] r. SKO w K. działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zaakceptowało stanowisko odwołującego się dotyczące zakwalifikowania opisanego "zawiadomienia" jako decyzji administracyjnej. W dalszej części uzasadnienia wskazało, że pismo "A" Starosta winien potraktować jako wniosek o wygaszenie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. pięciu decyzji tego organu zezwalających na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej z uwagi na ich bezprzedmiotowość. SKO wyraziło też pogląd, że dokonana decyzją Starosty zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów pociągnęła za sobą nie tylko brak podstaw do ponoszenia opłat z tytułu wyłączenia objętych nią gruntów z produkcji rolniczej, ale też pozostawania w obrocie prawnym decyzji wyłączających te grunty z produkcji rolniczej z uwagi na ich bezprzedmiotowość. W związku z opisanym rozstrzygnięciem Starosta W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] w całości wygasił z dniem [...] r., kiedy to decyzja zatwierdzająca zmienioną klasyfikację gruntów uzyskała walor ostateczności, pięć swoich wyżej opisanych decyzji zezwalających "A" na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. W następstwie tego "A" wystąpiło do Marszałka Województwa [...] o zwrot wraz z odsetkami uiszczonych dotychczas opłat, które nałożono wygaszonymi decyzjami. W związku ze zgłoszonym roszczeniem Wicemarszałek Województwa [...] wystąpił do SKO w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] r., a także o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] r. zatwierdzającej zmianę gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Pismem z dnia [...] 2004 r. Kolegium poinformowało "A" o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] r., a także stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] r. Następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdziło nieważność swojej własnej decyzji z dnia [...] r. nr [...] uchylającej do ponownego rozpatrzenia – uznane za decyzję – zawiadomienie Starosty W. z dnia [...] r. Drugą decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...]. Kolejnymi zaś dwoma decyzjami z dnia [...] r. nr [...] i nr [...] wydanymi w wyniku rozpatrzenia wniosków "A" o ponowne rozpoznanie sprawy, orzekło o utrzymaniu w mocy swoich decyzji z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] SKO w K. uchyliło w całości uznane za decyzję zawiadomienie Starosty i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej decyzji Kolegium wymieniło art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm. ) oraz art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazało zaś, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. zgodnie z tokiem instancji należało ponownie rozpatrzyć odwołanie "A" od zawiadomienia Starosty W. z dnia [...] r. informującego o braku podstaw do uchylenia decyzji ostatecznych wyłączających z produkcji użytki rolne oraz ustalających opłaty roczne z tytułu tego wyłączenia. Rozważając charakter prawny będącego przedmiotem odwołania zawiadomienia Starosty Kolegium uznało, że należy je zakwalifikować jako decyzję administracyjną, bowiem zawierało ono minimum elementów decyzji i władczo rozstrzygało sytuację prawną jego adresata. Jednocześnie SKO uznało, ze decyzja ta nie może się ostać, bowiem jej wydanie nie zostało poprzedzone postępowaniem według reguł opisanych w k.p.a., a także decyzja nie zawierała wszystkich składników wymienionych w art. 107 k.p.a. Kolegium zwróciło także uwagę organowi I instancji, że winien zbadać w oparciu o wyciąg z krajowego rejestru sądowego sposób reprezentacji Spółki w postępowaniu przed organami administracji publicznej, badając akta sprawy zwróciło ono bowiem uwagę, że kierowane do Starosty wnioski zostały podpisane tylko przez Wiceprezesa Zarządu. W skardze do sądu administracyjnego "A" zakwestionowała zasadność zaskarżonej decyzji wskazując, ż SKO wydało swoją decyzję mimo, że sprawa wniesionego przez stronę skarżącą odwołania od zawiadomienia Starosty W. z dnia [...] r. została już wcześniej rozstrzygnięta wydaną na takiej samej podstawie prawnej decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...] i rozstrzygnięcie to uzyskało walor ostateczności. Wydając zatem decyzję z dnia [...] r. Kolegium wydało decyzję w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu swojej odpowiedzi na jej bezzasadność. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, ze w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] r. oraz decyzji Starosty W. z dnia [...] r. w obrocie pozostało zawiadomienie Starosty z dnia [...] r. od którego odwołanie wniosło "A". Wobec powyższego twierdzenie strony skarżącej o dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy należy uznać za chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie narusza bowiem prawa materialnego, a także prawa procesowego. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) ( art. 1 § 1 ). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 ) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, tym samym wydane po tej dacie inne zapadłe w sprawie decyzje, a także wyroki sądu administracyjnego nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że prawidłowo SKO w K. uznało "zawiadomienie" Starosty W. jako decyzję administracyjną. W tej kwestii Sąd podzielił zarówno stanowisko zajęte przez "A" w odwołaniu od tego "zawiadomienia", jak i pogląd SKO w K.. W szczególności zasadnie "A" powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81 ( OSP z 1982 r. nr 9, poz. 169 ). Zgodnie z tezą tego wyroku pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Zaskarżoną decyzję SKO w K. oparło na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ślad za poglądami judykatury można przyjąć, że wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe ( por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl.). Przenosząc powyższe poglądy na grunt kontrolowanego postępowania należy stwierdzić, że treść zaskarżonej decyzji, a także zawarte w niej motywy są zgodne z dyspozycją przywołanego wyżej przepisu. W kwestii oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie od rzeczy będzie też przywołać tezę jeszcze jednego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą decyzja organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym nie rozstrzyga sprawy co do istoty i tym samym w zakresie materialnoprawnym nie stanowi żadnego rozstrzygnięcia, a tym bardziej o charakterze ostatecznym ( wyrok NSA z dnia 14 września 1998 r. IV SA 1679/96, w: LEX nr 43790 ). Odnosząc się do zarzutu skargi należy wskazać, że pogląd zgodnie, z którym zaskarżoną decyzją została rozstrzygnięta sprawa już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną jest nieuzasadniony. Wskazana przez "A" decyzja SKO z dnia [...] r. nr [...] została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją SKO z dnia [...] r., którą w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzono jej nieważność. Zauważyć też należy, że stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną ( ex tunc ) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą ( jest to konsekwencja przyjęcia konstrukcji nieważności względnej ). Zatem wobec uzyskania przez tę ostatnią decyzję waloru ostateczności Kolegium miało obowiązek ponownie rozpatrzyć wniesione przez "A" odwołanie. Z powyższych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.