I SA/Gl 759/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Ryszard Mikosz (sprawozdawca), Sędzia NSA Przemysław Dumana, Asesor WSA Teresa Randak, Protokolant Anna Halabowska, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" S.A. w likwidacji na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 66 § 3, art. 123 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] 2005 r., nr [...], którym zwrócono "A" S.A. w likwidacji wniosek o wszczęcie postępowania. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium w pierwszej kolejności przedstawiło ustalony w sprawie stan faktyczny. Wynikało zeń, że Spółka "A" podaniem z dnia [...] 2005 r. zwróciła się o uznanie za bezskuteczne oświadczenia o potrąceniu wierzytelności złożonego w dniu [...] 2004 r. przez Spółkę z o.o. "B" i o nakazanie zapłaty przez tę ostatnią kwoty wynikającej ze zwolnienia spod egzekucji. Zdaniem wnioskodawcy wspomnianego potrącenia dokonano z naruszeniem prawa, ponieważ dotyczyło ono wierzytelności zwolnionych spod egzekucji administracyjnej, a wierzytelności te powinny zostać wypłacone osobie wskazanej w postanowieniu o tym zwolnieniu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze generalnie podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że rozpoznanie powyższego wniosku nie mieści się we właściwości rzeczowej organów administracji, gdyż organy te nie są władne do rozstrzygania sporów pomiędzy podmiotami stosunków cywilnoprawnych dotyczących instytucji potrącenia. Materia ta stanowi bowiem sprawę cywilną w rozumieniu ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) objętą, zgodnie z jego art. 2 § 1, właściwością sądu powszechnego. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, organ administracji nie może uchylić skutków prawnych oświadczenia podmiotu prawa cywilnego o potrąceniu wzajemnych i wymagalnych wierzytelności względem drugiego takiego podmiotu. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że na skutek wyłączenia spod egzekucji składnika majątkowego na podstawie art. 13 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) organ egzekucyjny "traci uprawnienia przysługujące mu wcześniej" do tego składnika, w szczególności nie może kierować do niego środków egzekucyjnych, w tym m.in. "w drodze zajęcia wstąpić w prawa zobowiązanego". W rezultacie, w jego ocenie, sprawy dotyczące wyłączonego składnika zostają "usunięte poza obręb egzekucji administracyjnej", a zobowiązany odzyskuje w tym zakresie "swobodę" i nie można mu wskazać sposobu wykorzystania tego składnika. Kolegium podkreśliło zarazem, że art. 504 Kodeksu cywilnego, na który powołano się we wniosku, znajduje zastosowanie jedynie w razie zajęcia wierzytelności przez osobę trzecią, nie może natomiast być brany pod uwage, jeśli daną wierzytelność spod egzekucji zwolniono. W tym kontekście organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż Prezydent Miasta R. na podstawie art. 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na wniosek Spółki "A" zwolnił spod egzekucji wierzytelności z tytułu czynszu dzierżawnego przypadającego od "B" Sp. z o. o. za okres od [...] 2001 r. do [...] 2004 r. Nawiązał zarazem do pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] 2005 r., nr [...], w świetle którego niezwolniona spod egzekucji wierzytelność z tytułu czynszu za [...] 2004 r. została przez jej dłużnika przekazana w całości na rachunek Miasta R. W końcowym fragmencie uzasadnienia Kolegium uznało za bezzasadny zarzut naruszenia art. 71a i 71b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdzając, że w przepisach tych przewidziano środki dyscyplinujące dłużników wierzytelności zajętej, wobec czego z chwilą zwolnienia tych wierzytelności spod egzekucji brak było podstaw do zastosowania tych środków. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 r. Spółka "A" zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia tego postanowienia, jak również rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz nakazania organowi pierwszej instancji podjęcie postępowania będącego przedmiotem wniosku zawartego w podaniu z dnia [...] 2005 r. Uzasadniając skargę generalnie stwierdziła, że rozstrzygnięcia organów podatkowych są powierzchowne i "nie wniknęły do sedna sprawy". Zwróciła uwagę, iż Prezydent Miasta R. w dniu [...] 2001 r. zajął wierzytelność w wysokości [...] zł, przysługującą jej względem dłużnika, który w dniu [...] 2004 r. i [...] 2005 r. potrącił swoje wierzytelności wobec skarżącej w kwotach odpowiednio [...] zł oraz [...] zł. Zdaniem Spółki "A" nastąpiło to z poszkodowaniem Gminy R., ponieważ zajęta przez jej Prezydenta wierzytelność uległa pomniejszeniu o wartość potrącenia. W dalszej części uzasadnienia skarżąca Spółka wyraziła pogląd, że wspomniane potrącenie – jako odnoszące się do kwot uprzednio zajętych – jest, zgodnie z art. 504 Kodeksu cywilnego, niedopuszczalne. Podkreśliła, że w tym stanie rzeczy sprawa ta, oprócz akcentowanego przez organy aspektu cywilnoprawnego, ma również aspekt administracyjnoprawny, wiążący się z "wyprowadzeniem potrąconej wierzytelności spod zajęcia". Zaakcentowała też, że ma oczywisty interes prawny w zmniejszeniu swojego zobowiązania podatkowego poprzez podjęcie postępowania administracyjnego mającego na celu uznanie takiego potrącenia za bezskuteczne. W kolejnej części uzasadnienia skarżąca Spółka podkreśliła, że organ egzekucyjny zwalniając comiesięcznie spod egzekucji kwotę [...] zł "korygował zajęcie", jednak "cały czas zajęta była wierzytelność w kwocie prawie [...] zł", co z kolei oznacza "aktualność zajęcia w całości i zwalnianie w poszczególnych miesiącach wnioskowanych przez skarżącego kwot spod egzekucji". Zaakcentowała przy tym, że "gdyby nawet przyjąć, że zajęcie dokonane [...] 2001 r. zostało skorygowane (ograniczone) do kwoty [...] zł, to począwszy od [...] 2001 r. do [...] 2004 daje [...] miesiące razy [...] zł, łącznie więc i tak zajęto [...] zł.". Tym samym więc "zobowiązany, u którego zajęto tę kwotę, dokonał pewnych płatności na poczet swojego długu i tylko on może skorygować tę należność. Nie ma jednak wątpliwości, że zaległości przekraczają kwotę potrąconą". Skoro zaś "organ zwolnił spod egzekucji pewną kwotę z nakazaniem zobowiązanemu, u którego dokonano zajęcia, że ma ją wypłacić skarżącemu", to ten stan rzeczy także wskazuje na to, iż stosunek pomiędzy organem egzekucyjnym a tym zobowiązanym – ma charakter administracyjny". Konkludując, skarżąca Spółka stwierdziła, że "brak kroków zmierzających do zaspokojenia się wierzyciela publicznoprawnego jest także naruszeniem prawa – art. 71a i 71 b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Uznała zarazem, iż bezczynność organów egzekucyjnych w tym zakresie, czyli brak "kontroli realizacji zajęcia wierzytelności na kwotę [...] zł" godzi w interes Gminy R. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Polemizując z zarzutami skargi, nawiązało w szerokim zakresie do swojej wcześniejszej argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza, zdaniem Sądu, obowiązującego prawa. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczy problem, jaki w rozpatrywanej sprawie wymaga rozważenia dotyczy, z jednej strony zakresu uprawnień przysługujących organowi egzekucyjnemu w stosunku do dłużnika zajętej wierzytelności, z drugiej strony natomiast trybu, w jakim de lege lata uprawnienia te mogą zostać zrealizowane. W ustalonych okolicznościach tej sprawy istota zagadnienia sprowadza się – innymi słowy - do rozstrzygnięcia, czy wspomniany organ uznać może – w sposób władczy - za bezskuteczne potrącenie zajętej wierzytelności dokonane przez tego dłużnika. Odnosząc się do tego zagadnienia, już w punkcie wyjścia odnotować trzeba, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, że potrącenie to prowadzi (prowadzić może) do wygaśnięcia stanowiącej przedmiot zajęcia egzekucyjnego wierzytelności przysługującej podmiotowi, który jest jednocześnie dłużnikiem egzekwowanej należności publicznoprawnej. W konsekwencji więc, ze szkodą dla interesu publicznego, ogranicza prawdopodobieństwo efektywnego zakończenia administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Nie można jednak zarazem tracić z pola widzenia, że dłużnik podmiotu, przeciwko któremu kierowana jest egzekucja administracyjna, dokonujący – jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie – potrącenia, ze względu na fakt, iż jest wierzycielem tego podmiotu w innym zobowiązaniu, uczestniczy w tej egzekucji niejako w charakterze osoby trzeciej. Podkreślić trzeba bowiem, że egzekucja administracyjna nie toczy się przeciwko niemu. W świetle wszystkich tych faktów nie powinno budzić wątpliwości, że jakakolwiek ingerencja władcza organu egzekucyjnego w sferę prawną dłużnika zajętej wierzytelności wymaga wyraźnej podstawy prawnej, a przepisy ją zawierające powinny być interpretowana w sposób ściśły. Taką podstawę w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) mogą, zdaniem Sądu, stanowić jedynie jej art. 71a, bądź też art. 71b, skądinąd przywoływane przez stronę skarżącą. Pierwszy z tych przepisów przewiduje możliwość przeprowadzenia u dłużnika zajętej wierzytelności kontroli prawidłowości realizacji zastosowanego środka egzekucyjnego. Jej przedmiot może stanowić wykonanie obowiązków nałożonych na dłużnika zajętej wierzytelności w drodze ustawy, w szczególności w postaci naliczania odsetek, o czym mowa w art. 70 ustawy z 1966 r., czy też wstrzymanie realizacji zajęcia w sytuacji określonej w jej art. 70b § 1. Z kolei zgodnie z powołanym art. 71 b jeżeli dłużnik ów bezpodstawnie uchyla się od przekazania zajętej wierzytelności organowi egzekucyjnemu, zajęta wierzytelność może być od niego ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej. Zważywszy, że w treści tego przepisu mowa o bezpodstawnym uchylaniu się od przekazania wierzytelności, uznać trzeba, że chodzi w nim o przypadki, w których dłużnik zajętej wierzytelności, nie kwestionując jej istnienia i mając obiektywną możliwość spełnienia świadczenia z niej wynikającego, czyli zapłaty stosownej kwoty, powstrzymuje się od przekazania kwoty zajętej wierzytelności organowi egzekucyjnemu. Musi on zatem postępować ze świadomością, że narusza ciążący na nim obowiązek, i z zamiarem jego naruszenia, czyli właśnie "bezpodstawnie uchylać się". Przywołana regulacja nie może natomiast znaleźć zastosowania w przypadku, gdy dłużnik zajętej wierzytelności nie przekazuje określonej kwoty, wskazując na przyczyny, które powodują, iż obowiązek świadczenia nie istnieje. Mogą one mieć różnorodny charakter, bez wątpienia jednak muszą w jakiś sposób wiązać się z zajętą wierzytelnością i powodować, że obowiązek zapłaty wierzycielowi wynikającej z niej kwoty ustał, wobec czego kwoty tej nie należy także przekazywać organowi egzekucyjnemu. Dłużnik zajętej wierzytelności może więc w szczególności podważać ważność lub skuteczność czynności prawnej (czy innego zdarzenia prawnego), stanowiącej podstawę prawną jego zobowiązania (np. z uwagi na wadę oświadczenia woli) lub uchylić się od wykonania świadczenia z uwagi na przedawnienie. Może on również twierdzić, że zajęta wierzytelność wygasła na skutek jej potrącenia. Oczywiste jest, że w przypadku każdej z przyczyn wskazywanych przez dłużnika zajętej wierzytelności, mogą pojawić się wątpliwości co do zasadności jego stanowiska. Spostrzeżenie to dotyczy więc także powoływania się na potrącenie jako zdarzenie powodujące wygaśnięcie wierzytelności. W takim przypadku rozstrzygnięcie wspomnianych wątpliwości wymaga zbadania skuteczności potrącenia w świetle regulacji zawartej w art. 504 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). W myśl tego przepisu, zajęcie wierzytelności przez osobę trzecią wyłącza umorzenie tej wierzytelności przez potrącenie tylko wtedy, gdy dłużnik stał się wierzycielem swego wierzyciela dopiero po dokonaniu zajęcia albo gdy jego wierzytelność stała się wymagalna po tej chwili, a przy tym dopiero później aniżeli wierzytelność zajęta. Jest poza sporem, że przez wspomniane "zajęcie" trzeba rozumieć m. in. zajęcie dokonane w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego (por. K. Zawada [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I (pod red. K. Pietrzykowskiego), Warszawa 2005, s. 106). Okoliczność ta nie ma jednak pierwszorzędnego znaczenia. Istota zagadnienia sprowadza się natomiast do pytania, czy organ egzekucyjny, który tego zajęcia dokonał, może ocenić czynność potrącenia wierzytelności zajętej z punktu widzenia art. 504 Kodeksu cywilnego, a zwłaszcza uznać je za bezskuteczne. Na pytanie to należy, zdaniem Sądu, odpowiedzieć przecząco. Podstawy do władczego działania organu egzekucyjnego w tym zakresie nie stwarzają bowiem ani przytoczone wyżej art. 71a i art. 71b, ani też żaden inny przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodzić trzeba się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż tego typu zagadnienie stanowi sprawę cywilną, która rozstrzygana powinna być przez sąd powszechny. Jest zaś tak dlatego, że art. 504 Kodeksu cywilnego dotyczy przede wszystkim relacji pomiędzy podmiotami stosunku cywilnoprawnego, a więc tych, które są jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami w objętych potrąceniem wierzytelnościach cywilnoprawnych. W sytuacji więc, gdy jeden z tych podmiotów twierdzi, że potrącenie przysługującej mu wierzytelności zostało dokonane z naruszeniem art. 504 Kodeksu cywilnego, może wystąpić przeciwko drugiemu z nich z powództwem, o którym mowa w art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). W myśl tego przepisu powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. Interes ów przysługuje także wierzycielowi należności publicznoprawnej, jeżeli w czasie trwania egzekucyjnego zajęcia wierzytelności doszło do jej potrącenia z wierzytelnością cywilnoprawną przysługującą dłużnikowi zajętej wierzytelności wobec dłużnika podlegającego egzekucji. Podkreślić trzeba zarazem, że wystąpienie z takim powództwem przez wierzyciela nie ma – co oczywiste – charakteru władczego, jest natomiast działalnością w sferze prawa prywatnego, mającą taki sam charakter jak dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych przed sądem powszechnym przez inne podmioty prawa. Oczywistym przy tym jest, że inicjatywa w analizowanym zakresie należy do potencjalnego powoda, od którego nikt nie może domagać się wniesienia powództwa, nawet powołując się na potrzebę ochrony interesu publicznego. Podsumowując powyższe wywody, skonstatować trzeba, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania przez organ egzekucyjny środków władczych celem uznania potrącenia wierzytelności zajętej za bezskuteczne. W konsekwencji więc nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, która uznała, iż organy administracji publicznej mogą w sposób władczy dokonać oceny skuteczności potrącenia wierzytelności zajętej w toku prowadzonego przez nie postępowania egzekucyjnego. Skoro zaś tak, to postanowienia o zwrocie podania zawierającego wniosek o podjęcie takich środków nie można uznać za niezgodne z prawem. W kontekście dotychczasowych spostrzeżeń dla oceny zgodności z prawem wspomnianego postanowienia pozbawione istotniejszego znaczenia są kwestie związane ze zwolnieniem spod egzekucji, choć i w tej materii ujawniły się znaczne rozbieżności i nieporozumienia odnośnie prawnej istoty tej instytucji. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.