II SA/Gl 558/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę Starosta W. decyzjami z dnia [...] r. Nr [...], z dnia [...] r. Nr [...], z dnia [...] r. Nr [...] udzielił "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej "A") zgody na czasowe wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych. Dwoma kolejnymi decyzjami z dnia [...] r. Nr [...] oraz Nr [...] organ ten przedłużył wcześniejszą udzieloną "A" zgodę na czasowe wyłączenie kolejnych gruntów z produkcji rolniczej. W sumie tymi pięcioma decyzjami wyłączono z produkcji rolniczej kilkadziesiąt działek gruntów zlokalizowanych w obszarze polderu "[...]" obręb K. k.m. [...], które "A" wydzierżawiło od Zarządu Gospodarki Wodnej w G.. Po wydaniu tych decyzji Starosta W. działając na wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. – Inspektorat Budowy Zbiornika w R. zatwierdził decyzją z dnia [...] r. gleboznawczą klasyfikację gruntów zajętych pod polder "[...]". W decyzji tej stwierdził, że objęty eksploatacją kruszyw teren polderu uległ degradacji i jest rolniczo nieprzydatny i wobec tego należało zmienić dotychczasową klasyfikację gleboznawczą gruntów na tym obszarze. Zmienioną klasyfikacją grunty dzierżawione przez "A" zaliczono do nieużytków (N), terenów różnych (Tr), obszarów eksploatacji kruszyw (K) oraz wód stojących (Ws). W oparciu o dokonaną zmianę klasyfikacji "A" wystąpiło następnie z wnioskiem do Starosty o uchylenie w trybie art. 15 kpa opisanych na wstępie pięciu decyzji tego organu w częściach ustalających m.in. wysokość opłat rocznych z tytułu czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej argumentując, że wobec utraty rolniczego charakteru przez grunty na których "A" prowadzi wydobycie kruszywa brak jest podstaw do dalszego ponoszenia przez nie opłat z tytułu ich wyłączenia z produkcji rolniczej. Działający z upoważnienia Starosty W. Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami zawiadomieniem z dnia [...] 2002 r. poinformował "A" o braku podstaw do wydania wnioskowanych decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że w dniu wydania decyzji o czasowym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów stanowiły one użytki rolne kl. II i III. Zatem wyłączenie takie było konieczne w świetle przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78 ze zm.). "A" nie zgodziło się z tym stanowiskiem i wniosło od doręczonego mu zawiadomienia odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W odwołaniu tym domagało się merytorycznego rozpatrzenia wniosku wskazując, że stanowisko Starosty powinno zostać wyrażone w formie decyzji administracyjnej zawierającej elementy wymienione w art. 107 k.p.a. W tej kwestii odwołujący się podmiot powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81 (OSP z 982 r. nr 9, poz. 169). Zgodnie z tezą tego wyroku pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W dalszej części odwołania podniesiono przytoczone już argumenty przemawiające za przyjęciem stanowiska, iż skoro na gruncie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronie podlegają grunty określone w ewidencji jako użytki rolne to pozbawienie tych gruntów waloru pozwalającego je zaliczyć do użytków rolnych powoduje także nieaktualność dotychczasowych decyzji o ich wyłączeniu z produkcji rolniczej. Decyzją z dnia [...] r. SKO w K. działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zaakceptowało stanowisko odwołującego się dotyczące zakwalifikowania opisanego "zawiadomienia" jako decyzji administracyjnej. W dalszej części uzasadnienia wskazało, że pismo "A" organ I instancji winien potraktować jako wniosek o wygaszenie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. pięciu decyzji zezwalających na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej z uwagi na ich bezprzedmiotowość. SKO wyraziło też pogląd, że dokonana decyzją Starosty zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów pociągnęła za sobą nie tylko brak podstaw do ponoszenia opłat z tytułu wyłączenia objętych nią gruntów z produkcji rolniczej, ale też pozostawania w obrocie prawnym decyzji wyłączających te grunty z produkcji rolniczej z uwagi na ich bezprzedmiotowość. W związku z opisanym rozstrzygnięciem Starosta W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] w całości wygasił z dniem [...]r., kiedy to decyzja zatwierdzająca zmienioną klasyfikację gruntów uzyskała walor ostateczności, pięć swoich wyżej opisanych decyzji zezwalających "A" na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. W następstwie tego "A" wystąpiło do Marszałka Województwa [...] o zwrot wraz z odsetkami uiszczonych dotychczas opłat, które nałożono wygaszonymi decyzjami. W związku ze zgłoszonym roszczeniem Wicemarszałek Województwa [...] wystąpił do SKO w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] r., a także o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] r. zatwierdzającej zmianę gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Pismem z dnia [...] 2004 r. Kolegium poinformowało "A" o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] r., a także stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] r. Następnie decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdziło nieważność swojej własnej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] uchylającej do ponownego rozpatrzenia – uznane za decyzję – zawiadomienie Starosty W. z dnia [...] r. Drugą decyzją z dnia [...] r. Nr [...] opartą na tej samej podstawie prawnej, Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...]. Kolejnymi zaś dwoma decyzjami z dnia [...] r. nr [...] i nr [...] wydanymi w wyniku rozpatrzenia wniosków "A" o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzekło o utrzymaniu w mocy swoich decyzji z dnia [...] r. i [...] r. Uzasadniając orzeczenie z dnia [...] r. Kolegium podało, że decyzja Starosty W. rażąco naruszała przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i jako taka musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przywołana ustawa w art. 11 ust. 1 stanowi, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego zaliczonych do klas I, II III oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Dalej przepis ten stanowi, że w decyzji tej określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustala natomiast obowiązek ponoszenia stosownych należności oraz opłat rocznych i stanowi, że obowiązek ten powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Kolegium stwierdziło też, że grunt wyłączony czasowo z produkcji rolniczej nie przestaje być gruntem rolnym, a na czas wyłączenia jest jedynie użytkowany nierolniczo. Zmiana zaś gleboznawczej klasyfikacji gruntów dokonana już po ich wyłączeniu z produkcji rolniczej, którą stwierdzono ich rolniczą nieprzydatność i wyjęto z katalogu gruntów objętych ochroną, nie może powodować anulowania opłat z tytułu wyłączenia. SKO przywołało też zawarty w rozdziale piątym analizowanej ustawy art. 20 ust. 1, który nakłada na osobę powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów obowiązek ich rekultywacji na własny koszt. Ponadto zgodnie z ust. 4 tego artykułu rekultywację prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Oczywistym zatem jest, stwierdziło dalej Kolegium, że wydobycie kopalin zawsze powoduje pogorszenie stanu gruntu, który powinien zostać przywrócony przez dokonanie jego rekultywacji. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych przepisów SKO uznało, że decyzja Starosty z dnia [...] r. rażąco narusza prawo, co wyczerpuje znamiona art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. nr [...] wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. Kolegium w zasadzie powtórzyło motywy rozstrzygnięcia przytoczone w poprzedzającej ją decyzji. Dodatkowo podniosło, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 3 ust. 1 pkt 3 wskazuje, że ochrona gruntów rolnych polega na rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze i normę tę należy rozumieć jako zasadę ogólną oraz traktować podobnie jak zasady ogólne postępowania administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego "A" zakwestionowała zasadność zaskarżonej decyzji wskazując, że decyzja Starosty W. dotycząca zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów jak i decyzja tego organu z dnia [...] r. wywołały dla strony skarżącej nieodwracalny skutek prawny bez możliwości jego odwrócenia. Tą ostatnią prawomocną decyzją opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej zostały bowiem zniesione i nie mogą być ponownie naliczone ze skutkiem wstecznym. Zatem SKO wydając swoją decyzję winno uwzględnić wywołanie przez decyzję Starosty nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżące "A" podważyło także poprawność oparcia zaskarżonej decyzji na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując na błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w sprawie, co stworzyło sytuację instrumentalnego traktowania prawa. W dalszej części uzasadnienia skargi "A" wskazało na brak podstaw prawnych do kwestionowania zgodności z prawem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty z dnia [...] r. zwłaszcza w kontekście przeznaczenia eksploatowanych przez nią terenów pod budowę polderu przeciwpowodziowego. Zdaniem skarżącego "A" zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie była wynikiem działalności strony skarżącej, lecz działań inwestora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.. Decyzja zatwierdzająca zaś zmiany klasyfikacji gruntów niesie za sobą konsekwencje związane z opłatami za nieruchomości gruntowe. "A" podniosło też, że w swojej działalności wydobywczej zostało ono włączone do budowy polderu. Pod tym kątem realizowana jest też rekultywacja, która nie polega na przywróceniu gruntom cech rolniczych, ale została podporządkowana celowi budowy i funkcjonowania zbiornika przeciwpowodziowego. Działalność strony skarżącej została wkomponowana w budowę tego zbiornika, bowiem poprzez wydobywanie mas ziemnych i kopalin powiększała ona jego objętość retencyjną, a proces degradacyjny i dewastacja gruntów rolnych wynika z działań Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jako głównego gospodarza inwestycji. Pismem z dnia [...] 2004 r. "A’ uzupełniło swoją skargę zarzucając dodatkowo wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojej odpowiedzi Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało też, że bezsporne jest iż grunty wyłączone z produkcji rolniczej były gruntami o wysokiej klasie bonitacyjnej i jako takie w chwili podejmowania decyzji o ich przeznaczeniu na cele nierolnicze podlegały ochronie prawnej przewidzianej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z art. 2 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wynika także, że grunty pod urządzeniami przeciwpowodziowymi nie przestają być gruntami rolnymi. SKO wskazało też, na bezzasadność zarzutu naruszenia przez nie przepisów o właściwości. Wskazując na przepisy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 858 ze zm.) oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) Kolegium wywiodło, że ustanawiają one zasadę domniemania właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości starosty, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu nie naruszają prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ustalonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. W kontrolowanej sprawie Kolegium stwierdziło, że decyzja Starosty W. z dnia [...] r. rażąco narusza prawo, a to art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co wyczerpuje przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do tego stanowiska należy w ślad za J. Borkowskim stwierdzić, że naruszenie prawa jest kwalifikowane jako "rażące", gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 2003 r. sygn. akt IV SA 4263/01, OSP z 2004 r. nr 9, poz. 113, s. 481). Zdaniem W. Chróścielewskiego o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją. "Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności". (W. Chróścielewski. J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi Warszawa 2004, s. 206). Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd podzielił stanowisko SKO, że decyzja Starosty W. z dnia [...] r. naruszała prawo w rażącym stopniu była bowiem głęboko niezgodna z unormowaniami prawnym zawartymi w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w szczególności art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy. Zdaniem Sądu przywołana decyzja Starosty rażąco naruszała jednak przede wszystkim przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W przepisie tym ustawodawca zamieścił dwie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Według pierwszej (art. 162 § 1 pkt 1 ab initio), organ administracyjny, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Stosownie do drugiej (art. 162 § 1 pkt 1 in fine) organ administracyjny, który wydał decyzję w I instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie społecznym lub interesie strony. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Starosty W. uznał on, że w sprawie wystąpiła druga ze wskazanych wyżej przesłanek wygaszenia decyzji, bowiem organ ten wygasił pięć swoich wcześniejszych decyzji mając na względzie interes strony ("A"). W uzasadnieniu tym organ nie zajął jednak stanowiska w podstawowej dla tego rozstrzygnięcia kwestii, a mianowicie, czy zatwierdzona zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów spowodowała bezprzedmiotowość wcześniej wydanych decyzji zezwalających na czasowe wyłączenie tych gruntów z produkcji rolniczej. Stanowiska tego nie mogło zastąpić powołanie się na uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...] r., gdyż pogląd Starosty leżący jak się zdaje u jego podstaw, a odnoszący się do związania organu I instancji treścią decyzji organu odwoławczego nie jest trafny. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji może bowiem jedynie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie też przypomnieć należy, iż zgodnie z zasadą konsekwentnie prezentowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie może ingerować w czynności postępowania organu I instancji. Narzucenie temu organowi w decyzji kasatoryjnej sposobu rozstrzygnięcia sprawy sprowadziłoby bowiem postępowanie administracyjne faktycznie do jednej instancji i pozbawiło organ I instancji samodzielności nieodzownej w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA: z 12 lutego 1985 r. sygn. akt II SA 1811/84, ONSA z 1985 r. nr 1, poz. 7 i z dnia 14 września 1998 r. sygn. akt IV SA 1679/96, LEX 43790). Zatem skoro pogląd prawny zawarty w kasatoryjnej decyzji SKO zalecający Staroście wydanie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji stwierdzających wygaśnięcie orzeczeń zezwalających na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie był wiążący, to tym bardziej nie można przyjąć, że zwalniał go od obowiązku samodzielnego rozważenia w kwestii bezprzedmiotowości wygaszanych decyzji. Decyzja Starosty zmieniająca gleboznawczą klasyfikację gruntów została wydana w oparciu o art. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 1 ust. 2 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Zgodnie z § 9 wymienionego rozporządzenia prawomocne orzeczenie administracyjne w przedmiocie klasyfikacji gruntu stanowi podstawę do zarejestrowania wyników klasyfikacji w ewidencji gruntów i budynków. Dane z ewidencji gruntów są wiążące, co do rolniczego charakteru określonych gruntów, jak i co do bonitacyjnej klasy gleby, ustalonej według kryteriów przewidzianych w załączniku do rozporządzenia. W opinii Sądu przywołana decyzja nie spowodowała jednak zmiany sytuacji faktycznej i prawnej skutkującej bezprzedmiotowością – w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. – wcześniejszych decyzji Starosty, którymi zezwolono na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów objętych zmienioną klasyfikacją. Zauważyć należy, że ustawodawca w art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nałożył na właścicieli gruntów i budynków, a także na osoby fizyczne i prawne władające gruntami państwowymi i samorządowymi obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek zgłoszenia dotyczy m. in. zmiany klas gleboznawczych użytków gruntowych (art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Z uzasadnienia decyzji zatwierdzającej zmianę przedmiotowej gleboznawczej klasyfikacji gruntów wynika, że zgłoszenia zmian wymienionych w wyżej przywołanym przepisie dokonał Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. uzasadniając je tym, że obszar gruntów "objęty eksploatacją kruszyw uległ degradacji tj. dewastacji i zniszczeniu". Wobec powyższego skoro w dacie wydawania decyzji wyłączających z produkcji rolniczej użytki rolne grunty objęte tymi decyzjami mieściły się w kategoriach wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zmiana ich klasy spowodowana została eksploatacją kruszywa, to brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że taka zmiana mogła spowodować bezprzedmiotowość opisanych decyzji. Tym samym należy uznać, że oparta na przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja Starosty W. z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem naruszała ona prawo w sposób oczywisty, naruszenie przepisu nie wynikało z jego wadliwej wykładni czy budzącego wątpliwości stanu prawnego i wreszcie wywołane tą decyzją skutki gospodarcze nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że pogląd strony skarżącej o wywołaniu decyzją Starosty W. z dnia [...] r. nieodwracalnych skutków prawnych i niemożności ponownego naliczenia opłat zniesionych tą decyzją jest nieuzasadniony. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji wywiera bowiem skutki prawne wstecz (ex tunc). Dodać także należy, że zamieszczona w art. 156 § 2 k.p.a. norma, zgodnie z którą nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie dotyczy przypadków nieważności z przyczyn wymienionych m.in. w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co się tyczy podniesionych przez "A" kwestii związanych z jego włączeniem się w budowę zbiornika przeciwpowodziowego należy zauważyć, że wydane na wniosek "A", a następnie wygaszone decyzje Starosty W. z [...] i [...] r. wyłączały z produkcji użytki rolne w związku z eksploatacją kruszywa, a nie z budową polderu przeciwpowodziowego. Wskazać też należy, że decyzje zezwalające na wyłączenia gruntów z produkcji w celu budowy zbiorników wodnych wydawane są przez starostów w oparciu o art. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który to przepis nie został powołany w podstawach prawnych wygaszonych decyzji. Na uwzględnienie nie zasługuje wreszcie podniesiony przez "A" zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. W tej kwestii Sąd w całości podzielił stanowisko SKO zawarte w odpowiedzi na skargę. Z powyższych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.