IV SA/Wa 1634/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adw. P. B. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką przy ul. [...] w W. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 240 /dwieście czterdzieści/ złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.07.2005 r., sygn. akt OSK 1768/04 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.05.2004 r., sygn. akt IV SA 2152/03, oddalający skargę B. P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...].05.2003 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wyjaśnienia sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.1983 r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na składowanie fosfogipsów na składowisku w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Uchylony wyrok zapadł w następujących okolicznościach. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r., wydanym na podstawie art. 113 § 2 kpa, na wniosek G. Zakładów [...] "F." Sp. z o.o., postanowił "wyjaśnić treść pkt l sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.1983r, odnośnie do ustalonej w tej decyzji maksymalnej wysokości hałdy fosfogipsu na składowisku w ten sposób, że określona w pkt I- tej decyzji wysokość 41 metrów oznacza wysokość liczoną od poziomu terenu". Pismem z dnia [...].07.2002 r. pełnomocnik B. P. złożył do Wojewody [...] wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § l pkt 4 kpa, zakończonego wskazanym postanowieniem Wojewody z dnia [...] czerwca 2002 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że B. P. ma interes prawny w wyjaśnieniu treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1983 r., w związku ze sprawą cywilną, jaką B. P. wytoczył przeciwko [...] "F." spółka z o.o. przed Sądem Okręgowym w G., żądając obniżenia hałdy fosfogipsów do wysokości 41 m. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. wyjaśniające tę kwestię, zostało wydane celem przedłożenia w Sądzie Okręgowym w G. w zawisłej sprawie. Z powyższych względów B. P., uznał, iż powinien być zawiadomiony o wszczęciu tego postępowania wznowieniowego, powinien być jego stroną i powinno być mu doręczone wspomniane postanowienie z dnia [...] czerwca 2002 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., wydaną na podstawie art. 149 § 3 Kpa, odmówił wznowienia postępowania, uznając, że B. P. nie jest jego stroną. Postępowanie w sprawie wyjaśnienia treści decyzji dotyczy bowiem pozwolenia wodnoprawnego udzielonego [...] "F." po przeprowadzeniu postępowania wodnoprawnego, w którym B. P. nie był stroną i w nim nie uczestniczył. Minister Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w decyzji z dnia [...].02.1999 r. w przedmiocie nieważności owego pozwolenia wodnoprawnego, a następnie w utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...].03.2000 r. potwierdził brak u wnioskodawcy przymiotu strony w tym postępowaniu. Stąd wywiódł, ze postępowanie prowadzone w trybie art. 113 § 2 Kpa jest postępowaniem incydentalnym w stosunku do postępowania zasadniczego i o statusie poszczególnych osób w nim uczestniczących decyduje postępowanie główne. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji (z dnia [...].08.2002 r.) pełnomocnik B. P. wyjaśnił, iż obie decyzje powołane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 1124/00, w którym Sąd przyznał B. P. przymiot strony tego postępowania. Z uzasadnienia odwołania wynika też, że grunty stanowiące własność wnioskodawcy, są położone w zasięgu oddziaływania hałdy [...], z której przedostają się znaczne ilości zanieczyszczeń (pyły, zanieczyszczenie wód gruntowych, wody opadowe, gazy). B. P. jest stroną w innych postępowaniach dotyczących funkcjonowania tej hałdy. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. akt IV SA 778/99 (ze skargi B. P.) została uchylona inna decyzja Ministra Ochrony środowiska i Zasobów Naturalnych i tu Sąd również uznał, że B. P. przysługuje przymiot strony tego postępowania. Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2003 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu odwołującego się, że fakt uznania B. P. w jednym postępowaniu za stronę, daje mu taki status w innych postępowaniach. Postępowanie w sprawie wyjaśnienia ( z art. 113 § 2 Kpa) obejmuje tylko krąg osób uznanych za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania tej decyzji. B. P. nie był stroną postępowania poprzedzającego wydanie przez Wojewodę [...] pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 1983 r. W tej sytuacji w ocenie Ministra nie jest również stroną postępowania w sprawie wyjaśnienia treści decyzji, którą to pozwolenie zostało Zakładom [...] w G. udzielone. Pismem z dnia 4.06.2003 r. B. P. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż B, P. jest właścicielem gospodarstwa rolnego i domu mieszkalnego, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie hałdy [...], której dotyczy decyzja z dnia [...] czerwca 19083 r. Z tych względów dopuszczalna wysokość hałdy, ma istotne znaczenie dla interesów skarżącego, tymczasem organy bezpodstawnie, nie uznają go za stronę postępowania mającego na celu wyjaśnienie wątpliwości związanych z treścią decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. Wątpliwości budziło, czy hałda może mieć wysokość 41 m od poziomu terenu, czy też od poziomu morza. B. P. jak wskazano jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności owej decyzji z dnia[...] czerwca 1983 r, a w postępowaniu tym Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 10 maja 2002 r.) uchylił decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. Jeżeli więc przyjmuje się, że B. P. ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r., to konsekwentnie należy przyjąć, że ma również interes prawny w postępowaniu, mającym na celu wyjaśnienie treści tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2004 r. sygn. akt IV SA 2152/03 oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 113 § 2 kpa nie jest postępowaniem samodzielnym, gdyż pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem zasadniczym, a wydane postanowienie jest aktem "uzupełniającym" niejako decyzję. Postępowanie to obejmuje z natury rzeczy krąg osób będących stronami postępowania zasadniczego. Skoro więc B. P. nie był stroną postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, to nie był też stroną postępowania o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści decyzji. Fakt, iż uznano go za stronę w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. nie miało, zdaniem WSA, znaczenia w tym postępowaniu, bowiem w postępowaniu nieważnościowym rozpoznawana jest przez organ nadzoru nowa sprawa w stosunku do sprawy załatwianej kwestionowaną decyzją. Tymczasem postanowienie wydane na podstawie art. 113 § 2 kpa jest wydane w tej samej sprawie co decyzja, której dotyczy wyjaśnienie. Pełnomocnik B. P. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając: "naruszenie art. 145 § l pkt l c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 149 § 3, 145 § l i 28 kpa,, polegające na oddaleniu skargi na tej podstawie, iż skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. w sytuacji, gdy postanowienie w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji dotyczy interesu prawnego skarżącego, naruszenie art. 145 § l pkt l c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z wadliwą wykładnią art. 113 § 2 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż stroną postępowania w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji mogą być wyłącznie te podmioty, które brały udział w charakterze stron postępowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji podlegającej wyjaśnieniu" oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Wyjaśnił, że fakt, iż B. P. nie był stroną w postępowaniu, w wyniku zakończenia którego została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 1983 r. , nie przesądza jeszcze o tym, że nie może być stroną w innych później toczących się postępowaniach związanych z tą decyzją. Z brzmienia art. 28 kpa można bowiem wnosić, iż to kto jest stroną w oparciu o wymienione tam przesłanki, powinien każdorazowo ustalać organ administracji publicznej, jeżeli będą miały miejsce okoliczności opisane w art. 61 § l, 147, 157 § 2 Kpa, lub w innych sytuacjach, kiedy zachodzi konieczność wszczęcia tzw. postępowań incydentalnych (wpadkowych), jak np. na podstawie art. 113 § l i 2 lub art. 106 Kpa. Interes prawny, podobnie jak i inne elementy art. 28 Kpa definiujące pojęcie strony, nie są cechami stałymi (niezmiennymi) wyrażającymi relację pomiędzy podmiotem, a przedmiotem sprawy, mogą ulegać zmianom wynikającym ze zmiany stanu faktycznego, jak i zmian stanu prawnego. NSA podkreślił, iż można mówić o pewnej stałości, stabilności, czy też niezmienności ustaleń w zakresie tego, kto jest stroną postępowania w sprawach, w których decyzja już wygasła i nie wywołuje już aktualnie skutków prawnych. W omawianej sprawie tak jednak nie jest i decyzja z dnia [...] czerwca 1983 r. nadal obowiązuje. Nadto Sąd Administracyjny zaznaczył, że w dacie wydania powyższej decyzji, ustalono krąg podmiotów mających interes prawny (stron) w sposób dość mechaniczny i teoretyczny przyjmując, że B. P. i jemu podobni, zamieszkują poza strefą ochronną składowiska odpadów (fosfogipsów) w W., co obecnie z uwagi na skutki oddziaływania tego przedsięwzięcia, musi budzić poważne wątpliwości. NSA zaznaczył także, iż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, nie wziął pod uwagę i tego, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2002 r. wyjaśniające treść pkt I sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1983 r., zostało wydane na wniosek G. Zakładów [...] "F." sp. z o.o., w celu przedstawienia przed Sądem Okręgowym w G., przed którym zawisła sprawa z powództwa B. P. (sygn. akt [...]), żądającego między innymi obniżenia wysokości hałdy wysypiska odpadów w W. do 41 m na poziomem morza. NSA odwołując się do zapisów art. 5 i 74 Konstytucji RP, podkreślił, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju, a ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które powinny wspierać działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Nadto Sąd drugiej instancji podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, "właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia" (wyrok NSA z dnia 8.9.1989 r. II SA 437/89 nie publ.). Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w sytuacji, gdy uprzednio w niniejszą sprawę rozstrzygnął już Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz jego wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny – Sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, w myśl art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.07.2005 r., sygn. akt OSK 1768/04 stwierdzić należy, że skarga wniesiona przez pełnomocnika B. P. zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 28 Kpa, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny natomiast oznacza w istocie występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Przy czym związek ten musi być bezpośredni, zatem rozstrzygnięcie musi dotyczyć bezpośrednio sfery praw danego podmiotu. Należy zatem uznać, że tak rozumiany interes prawny może mieć właściciel nieruchomości, nawet gdy mieszka poza strefą ochronną, jeżeli wykaże, że uciążliwości dla środowiska związane, w tym przypadku z gromadzeniem fosfogipsów, oddziałują niekorzystnie na jego nieruchomość. Przymiot strony nie jest okolicznością ustaloną raz na zawsze dla potrzeb danego postępowania (w danej sprawie) i obowiązującą wszystkie organy w przyszłości. Należy tu powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 15.07.2005 r. stwierdził, że tzw. postępowania incydentalne, do których należą postępowania z wniosku o wyjaśnienie wątpliwości treści wydanej decyzji (art. 113 § 2 Kpa) nie są do końca postępowaniami niesamodzielnymi z uwagi na to, że nie miały by racji bytu, gdyby w danej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie główne - zasadnicze, mające na celu załatwienie sprawy (art. 104 kpa). Od postanowień wydawanych w tych postępowaniach, służy bowiem zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Fakty te świadczą o tym, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym jest okolicznością dynamiczną, stanowiącą każdorazowo podstawę wszczęcia postępowania i dokonania ustaleń w tym zakresie. Wszak interes prawny, podobnie jak i inne elementy art. 28 kpa definiujące pojęcie strony, nie są cechami stałymi (niezmiennymi) wyrażającymi relację pomiędzy podmiotem, a przedmiotem sprawy. Mogą one ulegać zmianom wynikającym ze zmiany stanu faktycznego, jak i zmian stanu prawnego. Pewna stałość stabilność, czy też niezmienność ustaleń, w zakresie tego, kto jest stroną postępowania jest możliwa w sprawach, w których decyzja już wygasła, przestała obowiązywać i nie wywołuje już aktualnie skutków prawnych, jak podkreślił NSA w swym wyroku z dnia 15.07.2005 r., sygn. akt OSK 1768/04. W omawianej sprawie tak jednak nie jest i decyzja z dnia [...] czerwca 1983 r. nadal obowiązuje i gdyby nawet przyjąć, że w dacie jej wydania nie dotyczyła ona interesu prawnego B. P., nie oznacza to, że nie dotyczy jego interesu prawnego aktualnie, zważywszy na przedmiot rozstrzygnięcia tej decyzji. w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r., ustalono krąg podmiotów mających interes prawny (stron) w sposób dość mechaniczny i teoretyczny, na co zwrócił uwagę NSA przyjmując, że B. P. i jemu podobni, zamieszkują poza strefą ochronną składowiska odpadów (fosfogipsów) w W., co obecnie z uwagi na skutki oddziaływania tego przedsięwzięcia, musi budzić poważne wątpliwości. Status strony jest prawem podmiotowym, wynikającym z przepisów prawa materialnego (niekoniecznie materialnego prawa administracyjnego), ustanawiających prawa lub obowiązki. Uwzględnić więc należy, że B. P. jest właścicielem gospodarstwa rolnego i domu mieszkalnego położonych w bezpośrednim sąsiedztwie hałdy fosfogipsów, której dotyczy decyzja z dnia [...] czerwca 1983 r., co jest istotne z uwagi na fakt, iż roszczenia B. P. wynikają z niekorzystnego oddziaływania składowiska fosfogipsów w W. na jego nieruchomość. Skarżący domaga się bowiem, aby hałda odpadów miała niższą wysokość niż ustalono w drodze postanowienia z dnia [...] czerwca 2002 r., wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. , stąd wnosił o wznowienie tego postępowania. Nadto należy mieć na uwadze, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2002 r. wyjaśniające treść pkt I sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1983 r., zostało wydane na wniosek G. Zakładów [...] "F." sp. z o.o., w celu przedstawienia przed Sądem Okręgowym w G., przed którym zawisła sprawa z powództwa B. P. (sygn. akt [...]), żądającego między innymi obniżenia wysokości hałdy wysypiska odpadów w W. do 41 m na poziomem morza. W tym stanie rzeczy należy uznać, że decyzje organów obu instancji, zarówno odmawiająca wznowienia postępowania w sprawie wyjaśnienia sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.1983 r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na składowanie fosfogipsów na składowisku w W., jak i decyzja zaskarżona, utrzymująca ją w mocy, wydane zostały z naruszeniem art. 28 Kpa, poprzez odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony tego postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z zastrzeżeniem art. 97 § 2 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.