II SA/Gl 747/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. J., M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o d d a l a s k a r g ę Wnioskiem z dnia [...] 1996 r. Z. K., J. J. oraz M. J. zwrócili się do Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. o wypłatę odszkodowania za dzierżawę ich nieruchomości oraz wykorzystywanie jej na poszerzenie ulicy A. Podobne pismo skierowali do Prezydenta Miasta Z.. Na podstawie postanowienia z dnia [...] r. postępowanie administracyjne zostało zawieszone do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w Z., a postanowieniem z dnia [...] r. podjęte wobec udowodnienia istnienia interesu prawnego wnioskujących – J. i M. J.. Organy przeprowadziły postępowanie w sprawie, przedłożone zostały niezbędne dokumenty i w wyniku przyjętych ustaleń, decyzją z dnia [...] r. Starosta Z., na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 121 ust. 1 i art. 132 ust. 1 oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania na zajętą część nieruchomości pod ulicą A oraz wyburzone budynki. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w świetle przywołanej powyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie wypłacane jest po uprawomocnieniu się decyzji wywłaszczeniowej. Wobec ustalenia, że w sprawie nie przeprowadzono postępowania wywłaszczeniowego, pomimo iż nieruchomość faktycznie została zajęta, sprawę należy rozpatrzyć w drodze postępowania cywilnego – jako spór pomiędzy właścicielem a zajmującym. Jednocześnie poinformował wnioskujących o odrębnym postępowaniu odszkodowawczym za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wobec wniesienia odwołania od powyższej decyzji, rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu przywołując art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakładające na organy administracyjne obowiązek zebrania materiału dowodowego w celu jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, podkreślił, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona, nie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne i prawne związane z przejęciem spornej nieruchomości. Wobec możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 73 ustawy wprowadzającej przepisy reformujące administrację publiczną, wskazał, że obowiązkiem organu jest postępowanie zgodnie z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli udzielenie stronom wyczerpującej pomocy w tym zakresie. Podkreślił także, że zgodnie z art. 10 tegoż Kodeksu organ administracji powinien zapewnić stronom aktywne uczestnictwo w całym postępowaniu, umożliwić im składanie pisemnych wyjaśnień, wniosków oraz wszelkich dowodów na poparcie zgłaszanych stanowisk. Odrębnie prowadzone było postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości, gdzie Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Wojewoda [...] utrzymał tę decyzję w mocy, a skarga na decyzję Wojewody została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2002 r. Pismem z dnia [...] 2003 r. kierowanym do Starosty Z., J. i M. J. zwrócili się o załatwienie ich sprawy, a mianowicie o orzeczenie wypłaty odszkodowania za wyburzone budynki A i B, odszkodowania za utraconą działkę nr X, odszkodowania za bezumowne korzystanie z tej działki i zajęcie jej pod ulicę oraz stwierdzenie, że zabór działki nr X oraz wyburzenie wskazanych budynków nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa. Opisując dotychczasowe postępowanie organów w tej sprawie, stwierdzili, że sprawa nie doczekała się wyjaśnienia a działanie organów administracyjnych, które zajęły ich działkę i doprowadziły do wyburzenia istniejących na niej budynków należy uznać za całkowicie bezprawne. W dniu [...] 2003 r. przeprowadzona została w Starostwie Powiatowym w Z., rozprawa administracyjna, w której uczestniczył także pełnomocnik wnioskujących – B. J.. Ustalono w jej trakcie, że zainteresowani wystąpili z wnioskami o wypłatę odszkodowania za: część nieruchomości zajętej pod ulicę A, wyburzenie istniejących na niej budynków, utraconą wartość nieruchomości z powodu braku dojazdu oraz o uregulowanie dojazdu do pozostałej części nieruchomości. Wyjaśniono jednakże, że fakt zajęcia nieruchomości nastąpił z pominięciem drogi administracyjnej – wywłaszczenia a jedynie w sferze faktycznej oraz podkreślono, że stan ten nie może podlegać obecnie sanacji. W zakresie zgłaszanych zarzutów niesłusznego doprowadzenia do wyburzenia dwóch budynków, potwierdzono, że nie odnaleziono w archiwum wszystkich decyzji orzekających o rozbiórce wskazanych budynków i nie jest możliwa ich ocena. Odrębną natomiast pozostaje sprawa przejęcia części nieruchomości pod ulicę A i w tym zakresie przekazano wnioski zainteresowanych Powiatowemu Zarządowi Dróg, jako organowi właściwemu, w celu przeprowadzenia dalszego postępowania. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, decyzją z dnia [...] r. Starosta Z. umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania za wyburzone budynki na nieruchomości oznaczonej nr ewid. Nr X karta mapy [...] położonej w Z.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z uwagi na brak akt archiwalnych nie można jednoznacznie ustalić, że wyburzenie przedmiotowych budynków nastąpiło w związku z realizacją inwestycji – poszerzenie wiaduktu kolejowego. Odszkodowanie za zajęte nieruchomości musi wiązać się z aktem wywłaszczenia, którego nie było, a obowiązek orzeczenia odszkodowania musi wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego. W podsumowaniu Starosta stwierdził, że odszkodowanie za część nieruchomości zajętej pod drogę powiatową może być wypłacone po decyzji stwierdzającej przejście tej części nieruchomości z mocy prawa na mienie Powiatu, natomiast ustalenie odszkodowania za wyburzone budynki oraz odszkodowanie za przejęcie tej nieruchomości należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji J. i M. J. zarzucając wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnieśli o jej uchylenie i przeprowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie odszkodowania za zajętą nieruchomość oraz wyburzone budynki. Przedstawiając dotychczasowy przebieg prowadzonego w tym zakresie postępowania administracyjnego, zarzucił działaniom Starosty niezgodność z prawem oraz naruszenie Konstytucji. W dniu [...] 2004 r. J. i M. J. zwrócili się z dodatkowym pismem do Wojewody [...], wnioskując o wszczęcie postępowania w trybie art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnili, że ich nieruchomość zajęta została na inwestycję drogową, w związku z którą wydane zostały decyzje o wyburzeniu istniejących tam budynków. Niezrozumiałym jest więc dlaczego Starosta umarza postępowanie w tej sprawie. Decyzja Wojewody [...], przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż faktycznie nastąpiło przejęcie nieruchomości stanowiącej własność panów J. i M. J., bez wydania decyzji uwłaszczeniowej oraz dokonania jej podziału. Potwierdzono także fakt rozbiórki budynków usytuowanych na przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie odrębnie prowadzone było postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, które w wyniku wniesienia kolejnych środków zaskarżenia nie zostało zakończone po dzień dzisiejszy. W zakresie załatwienia wniosku w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną, Starosta Z. wystąpił do Powiatowego Zarządu Dróg z wnioskiem o sporządzenie stosownej dokumentacji, nadto Wojewoda [...] prowadzi w tym zakresie odrębne postępowanie. W zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził prawidłowe zastosowanie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W opinii organu odszkodowanie za przejęte nieruchomości musi nierozerwalnie łączyć się z aktem wywłaszczenia, a tego w sprawie nie było. Podnosząc, że wypłata odszkodowania musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, wskazał, że ze względu na brak decyzji administracyjnej – wywłaszczeniowej, odszkodowanie za wyburzone budynki nie może zrealizowane być na drodze postępowania administracyjnego. Nie wyklucza to jednak możliwości dochodzenia go przed sądem powszechnym. Natomiast odrębną sprawę stanowi odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę, które może być zrealizowane w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. i M. J., zarzucając decyzji Wojewody [...] naruszenie prawa, wnieśli o jej uchylenie. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, podkreślili, że wszystkie zgłaszane przez nich wnioski nie zostały rozpatrzone przez orzekające w sprawie organy administracyjne. Zarzucili prowadzonemu postępowaniu administracyjnemu przewlekłość i bezczynność. Dodali, że sprawa powinna być rozpatrzona całościowo i nieporozumieniem jest wyłączenie z niej odrębnych wątków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu ponownie wyjaśnił, że pomimo dokładnego przedstawienia dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego, przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji było ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość nr X, stanowiącą własność skarżących, oraz za wyburzenie położonych na niej budynków nr A i B. Wobec braku decyzji wywłaszczeniowej, nie ma podstawy do wypłaty odszkodowania, przynajmniej w trybie postępowania administracyjnego. Potwierdził, że sprawa odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową może być przedmiotem odrębnego postępowania. Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę, podkreślając, że zaskarżona decyzja nie rozstrzygnęła kwestii żadnego ze zgłaszanych roszczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Ustawodawca mówiąc o rozstrzygnięciu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której wydany został zaskarżony akt – decyzja. Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest związany wprawdzie granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Nie może więc swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową. Zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Dlatego też skarga w niniejszej sprawie nie mogła odnieść skutku. Rozpatrując skargę sąd administracyjny nie może wyjść poza sprawę odszkodowania za przejętą nieruchomość i budynki. Na podstawie art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracyjne, prowadząc orzecznictwo administracyjne, przestrzegają z urzędu swojej właściwości. W obowiązujących przepisach odrębnie wskazane zostały organy właściwe do rozstrzygania spraw w zakresie rozbiórek obiektów budowlanych, wywłaszczania nieruchomości czy zajęcia nieruchomości pod drogi publiczne. Naruszenie właściwości organów administracyjnych przy załatwianiu spraw powoduje bowiem nieważność takiej decyzji /art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego/. Zatem kwestia zasadności decyzji rozbiórkowych, których stwierdzenia nieważności domagali się skarżący, może być przedmiotem rozpatrzenia przez właściwe organy. W tym zakresie organami właściwymi powinny być organy nadzoru budowlanego czyli powiatowy i ewentualnie wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, rozpatrujący sprawę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. przekazał sprawę w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowych organowi właściwemu – czyli Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K.. Natomiast w zakresie roszczenia o odszkodowanie za nieruchomość – w tym zakresie należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez organy orzekające w sprawie, że odszkodowanie za przejęte nieruchomości musi się nierozerwalnie wiązać z aktem wywłaszczenia, mającym swoje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Przyznanie bowiem decyzją administracyjną odszkodowania jak przy wywłaszczeniu za nieruchomość zajętą, lecz nie wywłaszczoną powoduje nieważność decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej /art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego/ - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1993 r. – sygn. akt SA/Lu 1339/92 – ONSA z 1994 r. Nr 2, poz. 70. /2/. Poza sporem w rozpatrywanej sprawie pozostaje fakt, że działka nr X przy ulicy A w Z. nie została wywłaszczona. Zatem w przedmiotowej sprawie ze względu na brak decyzji wywłaszczeniowej roszczenie o odszkodowanie nie może być realizowane na drodze postępowania administracyjnego. Nie może też być w tym trybie i z podniesionego powyżej powodu rozpatrzona sprawa odszkodowania za wyburzone budynki. Jeżeli, jak twierdzą skarżący, doszło do bezprawnego zajęcia ich nieruchomości z pominięciem właściwej procedury wywłaszczenia, zwłaszcza gdyby działania organów nosiły znamiona czynu niedozwolonego – wówczas sprawa ta należałaby do kompetencji sądu powszechnego. Nie dotyczyłoby to jedynie tej części nieruchomości, która zajęta została pod poszerzenie drogi publicznej. W tym zakresie obowiązuje bowiem odrębna procedura i jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych została ona w przypadku skarżących wszczęta, wskutek przekazania sprawy Powiatowemu Zarządowi Dróg w Z.. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzywszy się naruszenia prawa, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ oddalił skargę.