II SA/Po 888/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006r. sprawy ze skargi G. i A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500,-zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka Decyzją z dnia [...] maja 2004r. Burmistrz Miasta i Gminy W. ustalił warunki zabudowy inwestycji w postaci budowy komina stalowego w ramach modernizacji zakładu produkcyjnego na działce ozn. nr geod. [...] i [...] położonej w O. Z uzasadnienia decyzji wynikał, że ustalenia dokonane przez organ pozwoliły na przyjęcie, że zamierzona inwestycja odpowiada wymogom prawa. W wyniku realizacji inwestycji nie powstaną nowe źródła emisji zanieczyszczeń. Projektowany komin zastąpi bowiem istniejące cztery emitory zanieczyszczeń z pieców suszarniczych, które po jego realizacji zostaną zlikwidowane. Organ podkreślił, że inwestor posiada decyzję z dnia [...] lutego 2000r. wydaną przez Starostwo Powiatowe we W. ważną do [...] marca 2001r. określającą rodzaj i maksymalną ilość emitowanych zanieczyszczeń, co winno być monitorowane przez odpowiednie służby. Zdaniem organu, wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie zwalnia inwestora od zapewnienia ochrony interesów osób trzecich, które winny być uwzględnione dopiero na etapie pozwolenia na budowę w formie odpowiednich rozwiązań technicznych. Odwołanie od decyzji złożył A. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołujący zarzucił, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717) przez brak we wniosku określenia parametrów technicznych inwestycji i danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Nadto, odwołujący wskazał na naruszenie art. 54 pkt 2 li. b, c i d w związku z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy, który jego zdaniem sprowadza się do pominięcia w decyzji interesu osób trzecich, to jest odwołującego. Aprobata rozszerzenia działalności inwestora jest ze szkodą dla skarżącego z uwagi na szkodliwe emisje do środowiska powodujące uszczerbek na zdrowiu i utrudniające prowadzenie działalności rolniczej. Świadczy o tym załączone pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. Delegatura w K., które potwierdza przekroczenie norm emisji formaldehydu do powietrza. Zdaniem odwołującego inwestor prowadzi swoją działalność na gruntach rolnych. Wyłączone jest z produkcji rolnej około 800 m2 gruntów, a spółka zabudowała budynkami i innymi instalacjami dużo większy obszar. Projektowany komin może być, zdaniem odwołującego, postawiony na terenach nie wyłączonych z produkcji rolnej. Powyższe zarzuty naruszają przepis art. 61 cytowanej ustawy, który przewiduje, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia kilku warunków, z których jeden dotyczy zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zaskarżona decyzja narusza także, zdaniem odwołującego, przepisy Prawa wodnego, co pozostaje w sprzeczności z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy. Odwołujący wskazał nadto na naruszenie przepisów procedury postępowania administracyjnego, ponieważ organ pierwszej instancji pismem z [...] kwietnia 2004r. powiadomił go, że zakończył postępowanie. Natomiast po tej dacie wystąpił o wyrażenie opinii do Starostwa Powiatowego i innych instytucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że w ocenie Kolegium organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z ustawą z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego, a także ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium nie dopatrzyło się, aby zamierzenie inwestycyjne było sprzeczne z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy), a interesy osób trzecich winny być uwzględnione w następnych etapach procesu inwestycyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli G. i A. P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący powołali wszystkie zarzuty przedstawione w odwołaniu, czyli powołali się na naruszenie przez organy przepisów art. 52 ust. 2 pkt c, art. 54 ust. 2 lit. b i d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. Nr 80 poz. 717) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podtrzymali również zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium przytoczyło argumenty identyczne jak w swojej decyzji, w konkluzji uznając je za wystarczające do oddalenia skargi, a nadto podało, że teren nie jest objęty aktem prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności jako uzasadniony określić należało zarzut naruszenia przepisów postępowania rozumiany jako dotyczący naruszenia zasad wynikających z art. 10 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania przed wydaniem decyzji, umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem z akt sprawy wynikało, że pismem z dnia [...] kwietnia 2004r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania i pouczono o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, a mimo to, po dacie określonej jako zakończenie postępowania zwrócono się do szeregu podmiotów o dokonanie uzgodnień na podstawie art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Choć stronom doręczono odpisy pism kierowanych do podmiotów uzgadniających, brak śladu by odpowiednie uzgodnienia doręczono stronom. Przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji nie ponowił zawiadomienia o faktycznym zakończeniu postępowania i zaniechał informacji o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem sprawy. W ten sposób doszło do naruszenia art. 10 kpa w sposób, na który zwracano uwagę w odwołaniu i do czego organ odwoławczy nie odniósł się. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów opartych na przepisach prawa materialnego, stwierdzić należało, że i one w dużej mierze były uzasadnione. Stwierdzić należy, że wbrew wymogom określonym w art. 52 ust. 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do wniosku nie dołączono opisu inwestycji obejmującej określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Nie rozważano również czy brak było obowiązku w zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Brak takiego obowiązku łączyłby się z koniecznością przedstawienia przez inwestora danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Z akt sprawy nie wynika, że do wniosku dołączono dokumenty określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a i b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest również przekonujące stanowisko organów obu instancji w kwestii ochrony interesów osób trzecich, do których odnosi się art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest słuszny pogląd organu odwoławczego, iż wymogi dotyczące ochrony osób trzecich rozważone być mogą wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wymieniony przepis wprost nakazuje rozważenie, czy z przepisów odrębnych wyprowadzać należy wnioski dotyczące interesów osób trzecich. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, by dokonywano analizy w tym zakresie. Co do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 stwierdzić należy, że mimo jego podniesienia w odwołaniu, organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. W aktach sprawy co prawda (k. 25 akt administracyjnych) znajduje się postanowienie Starosty Powiatowego we W. z dnia [...] października 2004r., z którego wynikałoby, że działka nr [...],[...] położona w O. nie jest gruntem rolnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 03 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm.), niemniej kwestia ta nie została jednoznacznie wyjaśniona przez organy w sprawie niniejszej. Niezależnie od granic skargi zważyć należy, że nie została w sprawie wyjaśniona kwestia spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy spełnione zostały wymogi wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003r.). W aktach administracyjnych (k. 7) umieszczono pismo zatytułowane "obszar analizowany – część tekstowa". Pismo to nie zostało podpisane i nie jest jasne, czy pochodzi od orzekającego w sprawie organu, czy od inwestora. Już z tego względu nie stanowiło ono należytej podstawy dalszych czynności organu (art. 76 § 1 i 2 kpa). W treści tego pisma, bardzo lakonicznego, zawarto stwierdzenie, iż zachodziła sytuacja określona w art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z czym wyłączone było stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Stwierdzenie to nie zostało poparte odniesieniem do zapisów planu miejscowego, który utracił moc i z tego względu jest wątpliwe. Zaznaczenia wymaga, że gdyby nie zachodziła sytuacja określona w art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozważyć należałoby, czy rodzaj planowanych robót budowlanych jest tego rodzaju, że wymaga stosowania określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym zasad dotyczących tzw. "dobrego sąsiedztwa". Rozstrzygnięcie kwestii stosowania art. 61 ust. 1 pkt cytowanej ustawy wpływać będzie na zakres oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy w tym sensie, że ewentualny brak konieczności odniesienia się do wymogów dobrego sąsiedztwa, ograniczy analizę przesłanek do wymienionych w innych niż art. 61 ust. 1 pkt 1 przepisach ustawy. Podobny wpływ tego problemu dotyczyć będzie stosowania omawianego rozporządzenia, w szczególności § 3 ust. 1 dotyczącego analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wymienionych powodów uchylono decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka MarK