II SA/Po 685/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr.sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w P. J.W. sprawy ze skargi M. i L.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji ( pkt 2 decyzji) oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w części ustalającej opłatę adiacencką oraz zobowiązującą do uiszczenia kwoty [...],-zł. (pkt 1 i 3 decyzji organu I instancji), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 847,- zł. (osiemset czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. z 2000 r. Dz.U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 16 września 2002 roku Nr 411/XLIII/2002 dotyczącej ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w zakresie budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziału nieruchomości ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł; przy czym na poczet opłaty zaliczył odszkodowanie w wysokości [...] zł należne za grunty przejęte na własność Gminy pod drogi publiczne. Ostatecznie M. i L. R. zostali zobowiązani do uiszczenia kwoty [...] zł stanowiącej opłatę adiacencką wyliczoną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu jej podziału i rozliczeniu odszkodowania za grunty przejęte na własność Gminy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] października 2001 r. został zatwierdzony podział nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] ha przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną stanowiącej własność M. i L. R. W wyniku podziału powstało 13 działek budowlanych. Natomiast grunt o powierzchni [...] m² przeszedł na własność Gminy jako wydzielony pod drogi publiczne. Na skutek podziału nieruchomości nastąpił wzrost wartości 1 m² gruntu o kwotę [...] zł, co wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dr M.B. Okoliczność ta uzasadnia z mocy art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej wynoszącej 20 % wzrostu wartości nieruchomości. Z uwagi na przysługujące stronie postępowania prawo do odszkodowania za grunty przejęte pod drogi gminne na mocy wydanej decyzji następuje jednoczesne rozliczenie odszkodowania (wyliczenie odszkodowania wartość 1 m² gruntu pod drogi publiczne [...] zł x [...] m²). Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli M. i L. R. Zarzucili naruszenie przepisów art. 77 § 1 oraz art. 79 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto podali, że organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej zaliczenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne na poczet opłaty adiacenckiej. Podnieśli, że w decyzji nie zostały uwzględnione odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi gminne, a organ w zakresie ustalenia odszkodowania wykazał się bezczynnością przez okres 14 miesięcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...] uchyliło decyzję Burmistrz Miasta i Gminy M. w części dotyczącej zaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej odszkodowania za grunty pod drogi, które przeszły na własność gminy i w tym zakresie umorzyło postępowanie. W pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniło, że nieprawidłowe było ustalenie odszkodowania za przejęte na własność gminy grunty pod drogi publiczne. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za działki wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie, które musi być uzgodnione między byłym właścicielem a właściwym organem. Dopiero negatywny wynik rokowań może być podstawą wszczęcia przed Starostą postępowania o ustalenie odszkodowania w trybie przewidzianym dla wywłaszczenia. Dlatego zaliczenie w decyzji odszkodowania za przejęte drogi bez uprzedniego uzgodnienia z właścicielem było podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów art. 139 kpa nie ma zastosowania. Natomiast decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. w części określającej opłatę adiacencka uznało za prawidłową. Dlatego w całej rozciągłości podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawna organu I instancji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i L. R. z wnioskiem o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji skarżący zarzucili, że zostały wydane z naruszeniem art. 147 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie zawierały rozstrzygnięcia w przedmiocie rozłożenia uiszczenia opłaty na raty. Nadto wskazali na naruszenie przepisów § 6 pkt 1, § 51 pkt 1 oraz § 52 pkt 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. W uzasadnieniu powołali, że do ustalenia ceny średniej nieruchomości rzeczoznawca przyjął zbyt małą ilości transakcji, a nadto transakcji dotyczących nieruchomości nieporównywalnych z wycenianą. Postawili zarzut zastosowania w ramach jednego opracowania różnych metod obliczeń. W konsekwencji wywiedli, że ustalenie przez rzeczoznawcę niskiej ceny 1 m² terenów budowlanych wynika z przyjęcia do wyceny transakcji, które odbywały się w szczególnych warunkach. Zdaniem skarżących w operacie szacunkowym zastosowany został wskaźnik korygujący właściwy dla nieruchomości, które posiadają dostęp do energii elektrycznej i są uzbrojone w sieć wodociągową. Ponadto w wycenie nie uwzględniono, że na działce posadowiony jest słup energetyczny sieci średniego napięcia, który uniemożliwia swobodne jej zagospodarowanie. Operat nie zawiera uzasadnienia dokonanej wyceny. Trzeci zarzut dotyczył naruszenia przepisów art. 10 § 1 i § 3, art. 75 § 1, art. 77 §1, art. 79 §1 i §2 kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie powołanych przepisów, zdaniem skarżących, polegało na braku zawiadomienia stron o terminie oględzin nieruchomości przez biegłego dla potrzeb sporządzenia operatu szacunkowego, a także braku w aktach sprawy administracyjnej protokołu z tych oględzin. Ponadto skarżący zarzucili, że wycena ich nieruchomości została wykonana nierzetelnie, gdyż w innych operatach znanych organom, a sporządzonych przez tego samego biegłego dokonano odmiennej wyceny 1 m2 gruntu. Taka sytuacja dotyczy np. działki nr [...], graniczącej z działką skarżących. W konsekwencji skarżący stawiają zarzut pominięcia materiału dowodowego - pozostających w dyspozycji organów dowodów z dokumentów (powołane operaty szacunkowe oraz pisma Energetyki i UMiG M.), co miało znaczenie dla oceny rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenia uznając, że operat szacunkowy został wykonany prawidłowo pod względem formalnym i bez naruszenia standardów zawodowych rzeczoznawców. Sposób wnioskowania, wybór podejścia oraz metody i technik szacowania są zgodne z zasadami logiki i racjonalności. Skarżący L. R. na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. wyjaśnił, że wiedzę o sprzecznościach między wycenami przedmiotowej i sąsiedniej nieruchomości przez tego samego biegłego uzyskał dopiero po wydaniu decyzji organu II instancji i dlatego kwestie te mógł poruszyć dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Prokurator Apelacyjny, który zgłosił swój udział w sprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej; względnie jej uchylenie. Wyjaśnił, że Prokurator Rejonowy P. prowadzi postępowanie w sprawie prawidłowości sporządzenia opinii przez M.B. Ponadto podzielił zarzut skargi, że wymieniony biegły przyjmował różne wartości rynkowe dla działek gruntów sąsiadujących ze sobą, a wycenianych w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Organy administracji publicznej są obowiązane zebrać i należycie rozpatrzyć cały materiał dowodowy zebrany w sprawie (art. 77 kpa) oraz muszą podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jego prawidłowej oceny prawnej (art. 7 kpa), tak aby dokonać konkretyzacji obowiązków administracyjnoprawnych stron mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przy czym wszelkie działania muszą mieć oparcie w przepisach prawa (art. 6 kpa), a nadto wydana decyzja nie może godzić w zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Skarżący zarzucają organom obu instancji niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało poczynieniem nieprawidłowych ustaleń w zakresie określenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i ostatecznie rzutowało na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. W celu wykazania swoich racji powołali się między innymi na sporządzoną w podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych przez tego samego biegłego wycenę nieruchomości działki sąsiedniej nr [...] (sygn. akt II SA/Po 684/04), ze wskazaniem na różnice w szacunku wzrostu wartości 1m² gruntu na skutek podziału nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości skarżących - działka nr [...] - został określony na [...] zł za 1 m², natomiast w przypadku działki sąsiedniej na kwotę [...] zł za 1 m². Z kolei przed podziałem cena 1m² gruntu określona została dla działki nr [...] na kwotę [...] zł, a dla działki [...] na kwotę [...] zł. Sąd badając przyczyny różnic w szacunku wzrostu wartości 1 m² gruntu na skutek podziału nieruchomości stwierdził, iż rzeczoznawca stosując metodę porównywania parami oraz korygowania ceny średniej wykorzystał w obu operatach szacunkowych te same przykładowe transakcje nieruchomości oraz identyczne określenie zakresu kwotowego cech rynkowych, jak i procentowo określonego wpływu poszczególnych cech na kształtowanie się ceny rynkowej nieruchomości. Przy czym szacując cenę średnią 1 m² gruntu przed podziałem rzeczoznawca różnie ocenił atrakcyjność sąsiednich działek i w przypadku działki nr [...] określił ją jako "średnią", a w przypadku działki nr [...] jako "zadawalającą". W konsekwencji zastosował inną kwotę poprawki [zł/m2] stanowiącą współczynnik korygujący dla cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych do porównania. Podobnie w przypadku dokonywania wyceny nieruchomości po podziale do porównania przyjęte zostały te same ceny transakcyjne nieruchomości, takie same zakresy współczynników korygujących o rozmiary ceny minimalnej i maksymalnej. Jednakże określając wielkość współczynnika korygującego dla jednostki porównawczej różnie oceniona została atrakcyjność działek wydzielonych z nieruchomości sąsiednich. Rzeczoznawca przyjął ją dla działki nr [...] na poziomie "dużym", a dla działki nr [...] na "średnim". W konsekwencji ustalił inną wielkość współczynnika korygującego dla jednostki porównawczej - [...] dla działki nr [...] oraz [...] dla działki nr [...]. Podkreślić należy, że wielkości działek wydzielonych z działki nr [...] oraz nr [...] są bardzo zbliżone. Powyższe wpłynęło na ostateczny szacunek 1 m² gruntu działek sąsiednich powodując rozbieżności w cenie średniej, a w konsekwencji, po skorygowaniu odmiennie ustalonym współczynnikiem, różnice ujawniły się w oszacowanym wzroście wartości nieruchomości sąsiednich na skutek ich podziału. Opinia rzeczoznawcy jest jednym z środków dowodowych w sprawie i jej moc dowodowa podlega, stosownie do art. 80 kpa swobodnej ocenie organu właściwego do ustalenia opłaty adiacenckiej. Dlatego, w rozpoznawanej sprawie wyjaśnienia wymagały przyczyny zaistnienia różnic w wycenie 1 m2 gruntu działek sąsiadujących i nie różniących się istotnie z punktu widzenia cech stanowiących podstawę szacowania ich wartości. W każdym razie ewentualne różnice nie wynikały z treści obu operatów. Należy przy tym podkreślić, że jednakowy był cel omawianych dwóch wycen i data ich sporządzenia. Ponadto z operatu szacunkowego sporządzonego w rozpoznawanej sprawie nie wynika, czy rzeczoznawca uwzględnił posadowienie na jednej z wydzielonych działek słupa energetycznego i przebiegu linii energetycznej, a w konsekwencji wpływu takiego obiektu na wartość działek, a zatem jednego z czynników wymienionych w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy przypomnieć, że w myśl powołanego przepisu wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przedstawionych wyżej okolicznościach operat rzeczoznawcy M.B. nie mógł stanowić dostatecznej podstawy do określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nietrafnie natomiast skarga zarzuca, że przedmiotowe działki wycenione zostały przez rzeczoznawcę majątkowego jako działki uzbrojone, skoro na str. 3 opinii jednoznacznie stwierdzono, że działki te były niezabudowane, nieogrodzone i nieuzbrojone w podstawowe urządzenia infrastruktury technicznej. Obszerne wywody skargi odnoszące się do operatów szacunkowych rzeczoznawcy majątkowego M.B. sporządzonych na potrzeby ustalenia tzw. renty planistycznej oraz odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne nie mogą być przedmiotem oceny Sądu, już tylko z tych przyczyn, że operaty te opracowane zostały dla innych celów. Nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia w sprawie art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jakkolwiek powołany przepis upoważnia organ administracji do określenia w decyzji warunków rozłożenia na raty ustalonej kwoty opłaty adiacenckiej, to rozstrzygnięcie takie uwarunkowane jest złożeniem stosownego wniosku przez właściciela nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący w toku postępowania administracyjnego wystąpił w powołanym wnioskiem. Z przyczyn wyżej podanych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W tym miejscu należy wyjaśnić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że rozstrzygnięcie przez organ pierwszoinstancyjny w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej również o odszkodowaniu za grunty przejęte pod drogi publiczne, z równoczesnym zaliczeniem tego odszkodowania na poczet wymienionej opłaty adiacenckiej dotknięte było wadą nieważności. W tym zatem zakresie decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa i nie była przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska MK