II SA/Sz 1010/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Asesor WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Protokolant Maria Rosochacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Ch. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia r. Nr [...], a także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. Nr [...] , II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, II. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Ch. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz § 10a ust. 1 i 3, § 11 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), Prezydent Miasta [...] wymierzył Ch. M. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia, w okresie od [...] r. do [...] r. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego przez Ch. M. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że rozporządzenie Rady Ministrów, na podstawie którego organ I instancji obliczył wysokość kary utraciło moc w dniu 08.12.2004 r., natomiast weszła w życie Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 85, poz. 1592). Organ odwoławczy uznał w związku z tym, że wysokość kary należy zatem obliczyć zgodnie z aktualnie obowiązującą uchwałą Rady Miasta [...] i przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien uwzględnić to wskazanie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...]r. nr: [...], wydaną na podstawie wymienionych powyżej przepisów ustawy o drogach publicznych oraz na podstawie § 7 ust. 2 Uchwały [...] Rady Miasta [...] z dnia [...]r., wymierzył Ch. M. karę w wysokości [...] zł za zajęcie w okresie od dnia [...]r. do [...] r. pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] - działka nr [...] obręb [...] – w [...], poprzez umieszczenie ogródka gastronomicznego bez zezwolenia zarządcy drogi. Odwołując się od tej decyzji Ch. M. wniósł o jej uchylenie i zarzucił, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] r., na którą się powołał organ I instancji została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego (Nr 85, poz. 1592) w dniu 24.11.2004 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, czyli w dniu 08.12.2005 r., a więc nie obowiązywała w czasie, gdy organ I instancji wymierzał karę w wysokości [...] zł. Ch. M. wskazał dalej w odwołaniu, że uchylona przez SKO decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nie miała błędnej podstawy prawnej, a została zaskarżona przez odwołującego się tylko dlatego, że mogłaby spowodować zagrożenie jego działalności gospodarczej, tymczasem po ponownym rozpoznaniu sprawy kara za zajęcie ulicy wzrosła ośmiokrotnie, z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), a także Uchwały [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 85, poz. 1592) - po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesionego przez Ch. M. odwołania - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust. 12 pkt 1 powołanego artykułu, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 - 6 wymienionej ustawy. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana na podstawie wskazanej wyżej uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] r., która weszła w życie [...] r. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a wobec tego, iż decyzją Kolegium z dnia [...] r. została uchylona decyzja organu I instancji z dnia [...]r. (bowiem w trakcie postępowania zmieniła się podstawa prawna do ustalania stawek opłat, tj. weszła w życie wymieniona uchwała Rady Miasta [...]), dlatego – zdaniem organu odwoławczego - przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wysokość kary należało obliczyć zgodnie z aktualnie obowiązującą uchwałą Rady Miasta [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] pełnomocnik skarżącego Ch. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz rozstrzygnięcie zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie dokonania naruszenia przez skarżącego bądź o uchylenie tej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w szczególności w zakresie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych w związku z § 10a ust. 1 i 2 w zw. z § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), a także w związku z art. 9 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) i w związku z § 9 Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 24 listopada 2004 r. Nr 85, poz.1592). Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie naczelnej zasady demokratycznego państwa prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady działania organów państwa na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) i zasady zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zakazu reformationis in peius, wyrażonego w art. 139 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że w decyzji organu I instancji z dnia [...] r. wymierzono skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w kwocie [...] zł, której wysokość została obliczona na mocy obowiązującego w dacie dokonania zajęcia oraz w dacie wydawania decyzji powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r., tj. § 10a ust. 1 i 3 w zw. z § 11 ust. 3 tego rozporządzenia. Rozporządzenie to, a tym samym przewidywane przez nie stawki, obwiązywało do dnia 10.12.2004 r., bowiem zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienianych tą ustawą przepisy dotychczasowe zachowywały moc nie dłużej, niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy (która w zakresie odpowiadającym regulowanej przez rozporządzenie materii weszła w życie w dniu 09.12.2003 r.). Z uwagi na fakt, iż w ocenie skarżącego wymierzona mu kara pieniężna była niewspółmierna do wagi przewinienia oraz w związku z jego trudną sytuacją gospodarczą, wniósł on odwołanie od decyzji z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które w dniu [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze zarzucono, iż wymieniona decyzja SKO nie odpowiadała dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wyłącznie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem skarżącego taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaszła, gdyż zarówno stan faktyczny jak i stan prawny w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji był jasny i niekwestionowany zarówno przez skarżącego, jak i przez ten organ. Zdaniem autora skargi, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję organu II instancji należy uznać za bezzasadną i nie znajdującą umocowania w obowiązujących przepisach prawa, bowiem organ pierwszej instancji, rozpatrując ponownie odwołanie skarżącego nie był umocowany do zastosowania przepisów, które weszły w życie już po dokonaniu przez skarżącego zajęcia pasa drogowego i wydaniu pierwotnej decyzji wymiarowej. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Definicja demokratycznego państwa prawnego jest konstrukcją o charakterze klauzuli generalnej, wobec czego nie została jednoznacznie sformułowana przez doktrynę, precyzuje ją jednak konsekwentna linia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który wyinterpretował z tej konstytucyjnej zasady szereg innych zasad, które konsekwentnie występują w orzecznictwie Trybunału jako samodzielna podstawa kontroli ustaw lub wespół z innymi zasadami konstytucyjnymi. Należą do nich m.in. zakaz retroakcji prawa, zasada zaufania obywateli do państwa i zasada bezpieczeństwa prawnego obywateli. Wskazano dalej w skardze, że zasada niedziałania prawa wstecz została uznana przez Trybunał za jeden z najistotniejszych, samodzielnych elementów państwa prawnego, korespondujący ściśle ze wspomnianą zasadą zaufania obywateli do państwa. Zakaz retroakcji nakazuje, "by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sensu largo), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych" (wyrok TK z 22.08.1990 r., K 7/90, OTK 1990 r., Warszawa 1991, s. 51). Odstępstwo od tej zasady wydaje się być możliwe wyłącznie wówczas, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, np. zasada sprawiedliwości społecznej, czy też nowa regulacja jest korzystniejsza dla jej adresata (B. Banaszak, Prawo konstytucyjne. Warszawa, 2004 r., s.231). Skarżący uważa zatem, że wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekonanie, iż w przypadku powtórnego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji zastosowany powinien zostać stan prawny z dnia orzekania, a nie z dnia dokonania przez skarżącego naruszeń, nie znajduje oparcia ani w podstawowych zasadach porządku prawnego Rzeczypospolitej, ani w przepisach szczególnych. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą demokratycznego państwa prawa jest sytuacja, w której organy publiczne orzekają na podstawie przepisów, które nie obowiązywały (co więcej - nie były jeszcze nawet uchwalone, wobec czego niemożliwe było zapoznanie się z ich treścią) w dacie zajścia stanu faktycznego, będącego przyczyną wszczęcia przez ten organ postępowania. Wymieniona uchwała Rady Miasta [...] nie zawierała zresztą żadnych szczególnych dyspozycji umożliwiających organowi retroaktywne stosowanie jej postanowień, byłoby to bowiem niecelowe i niezgodne z omówioną wyżej zasadą niedziałania prawa wstecz. Ponadto pełnomocnik skarżącego podniósł, że nawet w wypadku przyjęcia, iż organ administracyjny powinien wydać decyzję na podstawie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, a postępowanie umorzone, gdyż tak wynika z dyspozycji art. 138 ust. 1 pkt 2 in fine w związku z art. 105 k.p.a. Zgodnie bowiem z tymi przepisami organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchylając zaskarżoną decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, może zaś to uczynić wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Jeżeli zatem przyjęte zostanie założenie, iż w dniu orzekania przez organ odwoławczy nie obowiązywały przepisy stanowiące podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, wówczas - jako że decyzję wydano w oparciu o podstawę prawną, która odpadła przed rozpatrzeniem odwołania - SKO winno uchylić decyzję Prezydenta Miasta [...] i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Stanowisko takie zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 2002 r. (III RN 59/01 OSNP 2003/3/56). Podobne stanowisko zajmuje w doktrynie E. Frankiewicz (PiP 2002/2/70 – t.2 Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej), stwierdzając, iż: "Z istoty prawa administracyjnego, jako zespołu przepisów bezwzględnie obowiązujących, wynika zasada stosowania zawsze, także w II instancji, przepisów nowych, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej, gdyż jedynie normy międzyczasowe mogą wprowadzić odstępstwo od reguły stosowania przepisów aktualnie obowiązujących. (...) W praktyce można się jeszcze spotkać z sytuacją, gdy zostaną uchylone przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Wtedy, jeśli postępowanie toczy się przed organem I instancji, ten powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, natomiast, jeżeli postępowanie toczy się przed organem II instancji, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe". Niezależnie od wykazanej wadliwości w subsumcji prawa dokonanej przez organy obu instancji, zdaniem pełnomocnika skarżącego organ I instancji wydając -na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania - decyzję o ośmiokrotnie wyższym obciążeniu w stosunku do pierwotnej decyzji, rażąco naruszył zakaz reformationis in peius, utrzymanie zaś tej decyzji w mocy przez organ II instancji stanowi ponadto naruszenie obowiązku sanowania wadliwości decyzji wydanych przez organ podległy. Stwierdzić zatem należy, iż organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu I instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. W niniejszej sprawie natomiast, SKO uchylając decyzję organu I instancji nie tylko nakazało zastosowanie nieodpowiednich przepisów, ale także znacząco pogorszyło sytuację skarżącego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta nie odpowiada prawu, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zgodnie z którym "za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6". W myśl art. 40 ust. 3 ustawy za zajęcie pasa drogowego za zezwoleniem zarządcy drogi pobiera się opłatę. Stawki tej opłaty określają – w zależności od kategorii drogi - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad albo organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 7 i 8), według zasad określonych w art. 40 ust. 4 – 6 omawianej ustawy. Takie brzmienie ww przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych ustalone zostało w art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), który wszedł w życie w dniu 09.12.2003 r. Zgodnie jednak z przepisem art. 9 ustawy zmieniającej "do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Na podstawie tego przepisu organ I instancji wydając decyzję w dniu [...] r. stosował więc stawki kar przewidziane w przepisach dotychczasowych, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), bowiem utraciło ono moc dopiero w dniu 08.12.2004 r. W związku z tym, że w trakcie postępowania odwoławczego uległ zmianie stan prawny, ponieważ w dniu [...] r. weszła w życie Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 24 listopada 2004 r. Nr 85, poz.1592), organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, że kara wymierzana skarżącemu powinna być ustalona na podstawie stawek wynikających z tej uchwały. Zauważyć przy tym należy, że stawki wprowadzone uchwałą Rady Miasta [...] były wielokrotnie (ok. 8 razy) wyższe niż stawki wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów. Kara pieniężna ostatecznie wymierzona skarżącemu zaskarżoną decyzją obliczona została właśnie według tych nowych, wyższych stawek. Wobec powyższego podzielić należy główny zarzut skargi, iż zaskarżona decyzja narusza zakaz niedziałania prawa wstecz. Wprawdzie zakaz taki nie został wprost sformułowany w przepisach prawa administracyjnego, jednak zasada taka wyinterpretowana została w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z tym przepisem "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wyprowadziło z tego przepisu zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), zasadę vacatio legis, zasadę ochrony praw nabytych oraz zasady prawa do procesu i prawa do sądu (G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2003, str. 84 – 85). Zasada niedziałania prawa wstecz adresowana jest zarówno do ustawodawcy, jak i do organów stosujących prawo. W szczególności oznacza to, że nie może być nałożony obowiązek (kara) na podstawie przepisu, nieobowiązującego w okresie za który nakładany jest obowiązek lub wymierzana kara. Dotyczy to również sytuacji, gdy nowy przepis wprowadza wyższe stawki opłat lub kar. W sprawie niniejszej organy obu instancji nie mogły więc ustalać wysokości kary pieniężnej za zajęcie drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi, na podstawie Uchwały [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r., nie obowiązującej w okresie naruszenia przez skarżącego przepisów ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie obowiązek zapłaty kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wynika z przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, który obowiązywał zarówno w czasie przedmiotowego zajęcia drogi przez skarżącego, jak i w czasie wydawania wszystkich decyzji administracyjnych w niniejszej sprawie, jednak mimo zmiany w trakcie postępowania odwoławczego przepisów regulujących wysokości stawek opłat (stanowiących podstawę do wyliczenia przedmiotowej kary), nie było zasadne zastosowanie tych nowych przepisów, obowiązujących w czasie ponownego rozpatrywania sprawy, wprowadzających wyższe stawki opłat. Wymierzenie skarżącemu kary na podstawie uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] r. za zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] r. do [...] r., a więc za okres w którym uchwała ta jeszcze nie obowiązywała (bowiem weszła w życie 09.12.2004 r.), stanowi więc istotne naruszenie art. 2 Konstytucji, poprzez naruszenie wynikającej z tego przepisu zasady niedziałania prawa wstecz. Zauważyć przy tym należy, że wymieniona uchwała nie zawierała (i nie powinna zawierać) przepisu przejściowego, który nakazywałby stosowanie stawek w niej zawartych do stanów faktycznych sprzed daty wejścia w życie uchwały – w sytuacji, gdy te nowe stawki były wyższe od stawek dotychczas obowiązujących. Wobec powyższego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić. Należy ponadto stwierdzić, że zasadny jest także zarzut skargi naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r., bowiem organ ten nie wykazał aby istniały w sprawie przesłanki uzasadniające przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało "uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Uznając, że w sprawie należy (jedynie) zastosować przepisy aktualnie obowiązującej uchwały Rady Miasta [...] dla wyliczenia wysokości kary, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Również i tę decyzję organu odwoławczego należało więc uchylić, gdyż uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skargi, że decyzja organu odwoławczego z [...] r. została wydana z naruszeniem przepisu art. 139 k.p.a. – bowiem zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i poglądami doktryny, przepis ten "nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a." (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 79, podobnie: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000 oraz G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 – w komentarzach do art. 139 k.p.a.). Należy jednak przy tym zauważyć, że powyższa decyzja w istocie skutkowała obejściem zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformatio in peius. Gdyby bowiem organ odwoławczy orzekał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (a tak powinien postąpić – jeżeli uznał, że decyzja organu I instancji zawiera nieprawidłowe stawki kar), byłby związany wspomnianym zakazem. Uwagi te nie mają jednak istotnego znaczenia, wobec uznania przez Sąd, iż omawianą decyzję należy i tak uchylić z powodu naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił też poglądu skargi, iż postępowanie administracyjne należało umorzyć, gdyż przepisy na podstawie których wydana została decyzja organu I instancji (ww rozporządzenie Rady Ministrów), w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji już nie obowiązywały. Przypomnieć tu należy, iż obowiązek zapłaty kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wynika z przepisu ustawowego (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych), który obowiązywał zarówno w czasie zajęcia pasa drogowego przez skarżącego, jak i w czasie wydawania wszystkich decyzji administracyjnych w niniejszej sprawie. Fakt, iż w trakcie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie zmieniła się podstawa prawna określania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (w miejsce rozporządzenia Rady Ministrów weszła w życie uchwała Rady Miasta [...]) nie spowodował "bezprzedmiotowości" postępowania w sprawie wymierzenia skarżącemu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Omawiane rozporządzenie Rady Ministrów obowiązywało bowiem w czasie przedmiotowego zajęcia pasa drogowego z mocy art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a zmiana stanu prawnego w dniu 09.12.2004 r. nie spowodowała wygaśnięcia obowiązku zapłaty kary. Wobec tego, iż zmiana ta w istocie oznaczała podwyższenie wysokości stawek opłat (kar), tym samym te nowe stawki – jak wskazano wyżej – nie powinny być zastosowane wobec skarżącego. Mając wszystko powyższe na względzie orzeczono jak w pkt I sentencji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, natomiast o kosztach postępowania – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 tejże ustawy.