II SA/Gd 1350/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. C. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3/ orzeka, że uchylona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 1 października 2002 r., nr [...], Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 39 ust. 1, 40 ust. 1 i 3 i 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), na wniosek P. S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...], [...] przy ul. [...] w G., stanowiących własność K. Z., A S.A. oraz Gminy Miasta, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, 3 - kondygnacyjnego (łącznie z ewentualnym poddaszem), podpiwniczonego wraz z infrastrukturą o powierzchni zabudowy dostosowanej do warunków przestrzennych i możliwości zabudowy działki. Organ I instancji wskazał, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego G. zatwierdzonego uchwałą nr V/90/94 Rady Miasta z dnia 30 listopada 1994 r. (Dz.Urz.Woj.Gd. z 1994 r., nr 33, poz. 172). Inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, a decyzja podjęta została po wszystkich uzgodnieniach, m.in. z Miejskim Konserwatorem Zabytków. W piśmie z dnia 31 października 2002 r. A. C. wniosła o sprostowanie i uzupełnienie wskazanej decyzji przez wskazanie, jakich działek i o jakiej powierzchni wskazana decyzja dotyczy, czy dotyczy ona budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, ile budynek ma mieć kondygnacji, jaka ma być wysokość planowanego budynku oraz gdzie znajduje się tylna linia zabudowy. Skarżąca wskazała nadto, ażeby powyższe pismo potraktować jako odwołanie. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2002 r., nr [...], Prezydent Miasta sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z dnia 1 października 2002 r., w ten sposób, że w miejsce działki nr [...] wpisano działkę nr [...]. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2002 r., nr [...], odmówiono A. C. uzupełnienia decyzji z dnia 1 października 2002 r. w zakresie określenia czy decyzja ustalał warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, jaka ma być jego wysokość oraz gdzie znajduje się tylna linia zabudowy. W uzupełnieniu odwołania od decyzji z dnia 1 października 2002 r. skarżąca A. C. wskazała, że już w 1998 r. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej działki, które następnie uchylono. Wtedy wnioskodawcy ubiegali się o decyzję dla inwestycji polegającej na wybudowaniu budynku wielorodzinnego, a obecnie ubiegają się o ustalenie warunków dla budynku jednorodzinnego. Zaskarżona decyzja została wydana dla działek stanowiących własność dwóch różnych osób, albowiem działka nr [...] jest własnością Gminy Miasta. Nie wskazano powierzchni zabudowy, co wiąże się ze wskaźnikiem intensywności. W decyzji nie określono jednoznacznie, czy projektowany budynek będzie wolnostojący czy też w zabudowie bliźniaczej, a także nie określono jednoznacznie z ilu kondygnacji będzie się składał. Okoliczne budynki mają 2,5 kondygnacji, a więc 3 kondygnacje (wraz z poddaszem), w ocenie skarżącej, naruszą układ urbanistyczny. Realizacja planowanej inwestycji będzie miała również negatywny wpływ na sąsiednie działki powodując nadmierne zacienienie, a także narażając na hałas i spaliny samochodów wjeżdżających do garaży i na miejsca postojowe. Nadto, skarżąca zarzuciła braki w załączniku graficznym do decyzji, albowiem zaznaczona jest na nim linia zabudowy od frontu, a nie cała zabudowa. Zakwestionowała również zachowanie prawidłowych odległości dla bezpiecznego inwestowania od klifu. Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 18 sierpnia 2003 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1, art. 41, art. 42, art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w razie złożenia wniosku zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja taka jest w istocie poświadczeniem organu możliwości realizacji inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora i konkretyzuje ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie nie stwierdzono, żeby planowana budowa infrastruktury technicznej nie była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia G.. Teren ten bowiem przeznaczony jest zgodnie z planem na zabudowę mieszkaniową o wysokim standardzie i niskiej intensywności. Podnoszone zarzuty nie mają bezpośredniego związku z toczącym się postępowaniem i nie mogą być przedmiotem rozważań na obecnym etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przed uzyskaniem decyzji nie jest konieczne przedstawianie projektu budowlanego oraz uzgodnień z innymi organami, w tym dotyczących charakterystyki parametrów technicznych inwestycji. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę inwestor obowiązany będzie przedstawić projekt budowlany określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego. Na tymże etapie postępowania będzie badany wpływ projektowanej inwestycji na sąsiednie działki, tak w zakresie norm zacienienia, jak i innych norm wynikających z przepisów prawa budowlanego. Na tym również etapie badane będzie zachowanie odpowiednich odległości i gabarytów obiektu. Decyzja określa wskaźnik intensywności zabudowy, który będzie przedmiotem analizy i kontroli przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Również fakt objęcia postępowaniem nieruchomości stanowiącej własność różnych właścicieli nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem dopiero na etapie postępowania o pozwolenia na budowę inwestor musi wykazać się dowodem dysponowanie nią na cele budowlane. W skardze na powyższą decyzję A. C. zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zobowiązanie inwestora do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie na terenie nieobjętym inwestycją w postaci realizacji drogi publicznej, poprzez wprowadzenie wymogu zapewnienia na terenie działek miejsc postojowych w ilości 1,5 miejsca postojowego na 1 mieszkańca oraz poprzez naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na niedostatecznym określeniu warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz naruszenie procedury administracyjnej poprzez niezapełnienie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym A S.A. oraz K. Z. Skarżąca wskazała, że realizacja inwestycji na podstawie zaskarżonej decyzji obarczonej licznymi wadami grozi skarżącej niepowetowaną szkodą polegającą na trwałym pogorszeniu warunków użytkowania jej nieruchomości przez niezgodną z prawem inwestycję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że są one niezasadne, albowiem oczywistym jest, że inwestora obowiązywać będą aktualne na dzień realizacji inwestycji przepisy wykonawcze z zakresu prawa budowlanego, a dokładna ilość miejsc postojowych, jak też inne warunki dotyczące samego obiektu oraz jego infrastruktury technicznej zostaną określone dopiero na etapie ustalania pozwolenia na budowę. Organ ten wskazał, że zarzut braku udziału w postępowaniu odwoławczym A S.A. i K. Z. jest chybiony, albowiem mogłyby go podnosić skutecznie wyłącznie pokrzywdzone strony, a nie inni uczestnicy postępowania. Brak potwierdzenia w aktach doręczenia decyzji wskazanym osobom nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem wymienieni są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości i stosownie do dyspozycji art. 46 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym doręcza się im jedynie odpis decyzji do wiadomości. W toku postępowania H. W. podniosła zarzut pozbawienia jej jako uczestniczki postępowania udziału w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na istnienie w niniejszej sprawie podstawy wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. H. W. (nosząca poprzednio nazwisko S.) jest właścicielką działek nr [...] i [...] bezpośrednio przylegających do działki Nr [...], na której ma być realizowana planowana inwestycja. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich. Do osób tych należy zaliczyć właścicieli sąsiednich nieruchomości znajdujących się zasięgu oddziaływania inwestycji. Do nieruchomości takich należą niewątpliwie działki budowlane bezpośrednio graniczące z działką, na której planowana jest budowa budynku mieszkalnego. H. W. jako właścicielka takiej nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, należy do kręgu osób trzecich w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jest stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. H. W. została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w postępowaniu odwoławczym, nie powiadomiono jej bowiem wbrew treści art. 131 k.p.a. o wniesieniu odwołania. Nie miała ona w związku z tym możliwości ustosunkowania się do jego treści i składania wniosków w postępowaniu odwoławczym, i wbrew treści art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. nie doręczono jej odpisu wydanej przez organ odwoławczy decyzji. Za uzasadniony uznać należy również zarzut braku udziału w postępowaniu odwoławczym A S.A. i K. Z. – właścicieli nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, są oni bowiem uczestnikami postępowania w sprawie ustalenia warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy, a dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wyłącznie na żądanie strony (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 979/98, LEX nr 39458, z dnia 4 kwietnia 1997 r. sygn. akt III SA 1795/95, LEX nr 29916). Odnośnie pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że organ odwoławczy winien szczegółowo ustosunkować się do zarzutów odwołania, dokonując wyraźnej oceny prawidłowości decyzji organu I instancji w kwestionowanym zakresie. Nadto podkreślić należy, iż zgodnie z art. 107 § 1 i 2 k.p.a., w związku z art. 140 k.p.a. decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu winna określać konkretne warunki przewidziane w art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz wskazywać ich podstawę prawną ich ustalenia. Za błędne należy zatem uznać zarówno ogólnikowe zobowiązanie inwestora do zachowania wszystkich warunków wynikających z określonego aktu prawnego, jak również ustalenie określonych warunków bez podania podstawy prawnej ich ustanowienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zrealizowanie wadliwej i uchylonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku, jest bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i narusza prawa skarżącej.