VII SA/Wa 1166/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgłoszenia skargę oddala. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz art. 157 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku G. G. o "zbadanie legalności zgłoszenia w UG M. wydanego na kort tenisowy z przyłączem niskiego napięcia energetycznego z 22 grudnia 1997 r." odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgłoszenia dokonanego przez K. K. w dniu [...] grudnia 1997 r. w części dotyczącej budowy kortu tenisowego na działce nr [...] w C. gm. M.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpić może jedynie z urzędu lub na wniosek strony w rozumieniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ wskazał, że zgodnie z tym przepisem w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 21 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] podniósł, że kort tenisowy wybudowany na podstawie zgłoszenia został zlokalizowany na działce nr [...] w C. i swym usytuowaniem nie narusza warunków technicznych dotyczących sytuowania obiektów budowlanych, wobec czego brak jest podstaw prawnych, aby obszar oddziaływania kortu rozciągać na działki sąsiednie. G. G. jest współwłaścicielem działki nr [...], która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], bowiem nieruchomości te przedzielają działki nr [...] i [...] o łącznej szerokości ok. 60 m. W ocenie organu G. G. nie może więc być uznany za stronę w sprawie budowy przedmiotowego kortu tenisowego, wobec czego należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgłoszenia z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Ponadto organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie była wydawana żadna decyzja administracyjna, bowiem po dokonaniu zgłoszenia przez K. K. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w odniesieniu do zamiaru realizacji kortu tenisowego. Uprawnienie inwestora do rozpoczęcia budowy wynikało z milczenia organu, wobec czego również z przyczyn przedmiotowych nie jest możliwe wszczęcie postępowania nieważnościowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. G., podnosząc, że w 1997 r. realizacja kortu tenisowego nie była wyłączona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołujący się wskazał ponadto, że zgłoszenie nie spełniało wymagań określonych w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte przez Wojewodę [...], podnosząc, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie aktów administracyjnych, niedopuszczalne jest więc prowadzenie takiego postępowania zarówno w odniesieniu do zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, jak i do "milczącej zgody" organu przyjmującego zgłoszenie. Ponadto zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek inicjujący postępowanie nieważnościowe został złożony przez podmiot nie mający interesu prawnego do jego złożenia. Nieruchomość wnioskodawcy nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] w C., na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja, znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu realizowanego na podstawie przedmiotowego zgłoszenia. Skargę na powyższą decyzję złożył G. G., zarzucając organom, że nie ustaliły, czy w 1997 r. możliwe było realizowanie kortu tenisowego wraz z przyłączem elektrycznym jedynie na postawie zgłoszenia, czy też konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł także, że dokonane przez inwestora zgłoszenie nie spełniało wymogów określonych w art. 30 ustawy – Prawo budowlane, bowiem inwestor nie był właścicielem działek nr [...], a ponadto nie uzyskał wymaganych odrębnymi przepisami pozwoleń, uzgodnień i opinii. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Pamiętać należy, że w odniesieniu do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którą, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga więc uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Należy podzielić stanowisko zajęte przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie, iż zachodzą przeszkody (przedmiotowa i podmiotowa), uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Organy oceniły, iż nie jest możliwe prowadzenie postępowania w tym trybie, ponieważ nie został wydany żaden akt administracyjny, którego ważność mogłaby zostać poddana weryfikacji. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 156 kpa w związku z art. 126 kpa instytucja stwierdzenia nieważności dopuszczalna jest jedynie w odniesieniu do decyzji oraz postanowień, od których służy zażalenie. Jak już podniesiono jest to instytucja wyjątkowa, która może być stosowana wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie, wobec czego przepis art. 156 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco. Nie jest więc możliwe wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do działań organów podejmowanych w innej formie prawnej, aniżeli decyzja czy postanowienie, od którego służy zażalenie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie po dokonaniu przez inwestora zgłoszenia zamiaru realizacji kortu tenisowego wraz z przyłączem elektrycznym Wójt Gminy M. nie wniósł sprzeciwu w odniesieniu do zamiaru budowy kortu tenisowego. Niewniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie określonym w art. 30 Prawa budowlanego (trzydzieści dni od dnia doręczenia zgłoszenia) oznacza w praktyce udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Jest to również forma rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji (art. 104 kpa), jednakże w świetle art. 156 kpa nie może ona być poddana weryfikacji w trybie nadzoru. Zasadne jest również stanowisko organów orzekających w przedmiotowej sprawie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte, ponieważ wniosek inicjujący to postępowanie nie pochodzi od strony. Podkreślić jednak należy, że decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlega ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji podlegającej weryfikacji. W przedmiotowej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji oceniały legitymację procesową G. G. biorąc pod uwagę treść art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., gdy tymczasem zgłoszenie zamiaru wykonania kortu tenisowego zostało dokonane w dniu 22 grudnia 1997 r. W tym czasie ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nie zawierała przepisu, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest interes prawny, wykazany przez podmiot ubiegający się o uczestnictwo w postępowaniu. Interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Jest to występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni, to znaczy że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu. W przedmiotowej sprawie G. G. nie wykazał swego interesu prawnego, to znaczy nie wykazał, że sporna inwestycja ogranicza go w jakikolwiek sposób w jego prawach jako właściciela działki nr [...]. Uprawnień skarżącego do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu nie można również poszukiwać w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, przewidującym, iż obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona ta obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji itp., przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. O tym, kto jest uczestnikiem postępowania powinny każdorazowo decydować okoliczności faktyczne sprawy (położenie obiektów, odległości od granicy i od innych obiektów), które wyznaczają zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2003 r. sygn. IV SA 1571/02). Do osób tych zalicza się zazwyczaj właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której ma być wzniesiony projektowany obiekt budowlany. Skarżący G. G. jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w odległości ok. 60 m od działki, na której zrealizowano sporną inwestycję. Trudno więc uznać, by realizacja kortu tenisowego w takiej odległości od działki G. G. naruszała uzasadnione interesy skarżącego, sam skarżący nie wskazał, by takie naruszenie nastąpiło i na czym miałoby ono polegać. Wprawdzie, jak już wskazano, organy przyjęły błędną podstawę prawną przy ocenianiu legitymacji procesowej wnioskodawcy, jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, wobec tego Sąd uznał, że nie ma podstaw do eliminacji zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego z tego powodu. Nie jest możliwe ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów skarżącego (nie mogły tego uczynić również organy orzekające w sprawie), iż nie zostało wyjaśnione, czy w 1997 r. na realizację spornej inwestycji wystarczało dokonanie zgłoszenia, czy wymagane było pozwolenie na budowę, bowiem wykraczałoby to poza ramy przedmiotowego postępowania. Zaskarżone decyzje odmawiały wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn formalnych i tylko to może być przedmiotem kontroli. Z tych samych przyczyn nie jest też możliwe odniesienie się do zarzutu nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czy niespełnienia przez zgłoszenie wymogów określonych w art. 30 Prawa budowlanego. Takie kwestie mogłyby być rozważane jedynie w przypadku wszczęcia postępowania nieważnościowego przez organ administracji publicznej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, albowiem z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych nie było możliwe prowadzenie postępowania nieważnościowego zarówno w odniesieniu do dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, jak i w odniesieniu do "milczącej zgody" organu na rozpoczęcie tych robót. Z wyżej wymienionych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.