III SA/Lu 610/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną z upoważnienia Wojewody na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. O. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] znak [...] w sprawie: 1. uchylenia decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] znak [...] dotyczącej nabycia przez D. O. statusu bezrobotnego z dniem [...] października 2004 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych do dnia [...] listopada 2004 r., 2. odmowy uznania D. O. za bezrobotnego od dnia [...] października 2004 r. oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] listopada 2004 r., utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji podniesiono, że D. O. został zarejestrowany jako bezrobotny w Miejskim Urzędzie Pracy w dniu [...] października 2004 r. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. orzeczono o nabyciu przez niego statusu bezrobotnego od dnia [...] października 2004 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] listopada 2004 r. D. O. i pobierał zasiłek w okresie od [...] listopada 2004 r. do [...] maja 2005 r., a od [...] maja 2005 r. utracił prawo do zasiłku, po wyczerpaniu ustawowego okresu jego pobierania, nadal zachowując status bezrobotnego. W dniu [...] sierpnia 2005 r. do Miejskiego Urzędu Pracy wpłynęło pismo z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Wydział Zmiany Uprawnień Emerytalno-Rentownych informujące, że od dnia [...] października 2004 r. została przyznana renta inwalidzka dla D. O. Na tej podstawie wznowiono postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] 2004 r. jako podstawę prawną powołując art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i decyzją z [...] 2005 r. uchylono decyzję ostateczną z dnia [...] 2004 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za bezrobotnego uznawana jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...), jeżeli nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. ZUS poinformował Miejski Urząd Pracy o tym, że od dnia [...] października 2004 r. została D. O. przyznana renta inwalidzka. Tym samym więc jako osoba uprawniona od [...] października 2004 r. do renty z tytułu niezdolności do pracy, od tego samego dnia przestał on spełniać przesłanki ustawowe do posiadania statusu osoby bezrobotnej i w konsekwencji prawa do zasiłku, który przysługuje tylko osobom posiadającym status bezrobotnego. Organ pierwszej instancji, wydając w dniu [...] 2005 r. decyzję podjętą w wyniku wznowienia postępowania, zadziałał prawidłowo, ponieważ oparł ją na nowym w sprawie dowodzie, jaki stanowiło pismo ZUS z dnia [...] lipca 2005 r. W trakcie postępowania odwoławczego ZUS za pismem z dnia [...] września 2005 r. przesłał organowi kopię decyzji z dnia [...] 2005 r. znak [...] o przeliczeniu renty, w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku D. O. z dnia [...] czerwca 2005 r. wobec orzeczenia przez lekarza orzecznika okresowej całkowitej niezdolności do pracy, ustala – przelicza od [...] października 2004 r., tj., od miesiąca, w którym wstrzymano wypłatę świadczenia, rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzję drugiej instancji wydał w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Stąd też oparł swe rozstrzygnięcie również o decyzję ZUS z dnia [...] 2005 r. oraz wcześniejsze pismo ZUS z dnia [...] lipca 2005 r. Odpowiadając na zarzuty strony dotyczące podstawy wznowienia postępowania, organ wyjaśnił, że w sprawie niniejszej zaistniały nowe okoliczności faktyczne dotyczące ustalenia D. O. w 2005 r. przez ZUS renty z tytułu niezdolności do pracy od [...] października 2004 r., które potwierdziły pewien stan faktyczny (okresową, całkowitą niezdolność strony do pracy, datującą się od [...] października 2004 r.), istniejący w dniu rejestracji strony w MUP tj. w dniu [...] października 2004 r. Na decyzję Wojewody z dnia [...] 2005 r. D. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i przeciwdziałaniu bezrobociu, art. 7, 77, 138 § 1 pkt 2, ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych. Skarżący podkreślił, że w dniu rejestracji w Miejskim Urzędzie Pracy, tj. [...] października 2004 r. spełniał wszystkie ustawowe wymogi niezbędne do nabycia statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. W okresie prowadzonego postępowania nie otrzymał decyzji od ZUS o przyznaniu mu renty z tytułu niezdolności do pracy. Brak merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci decyzji określającej jego sytuację prawną przez organ rentowy skutecznie uniemożliwił ustosunkowanie się do stawianych mu zarzutów w postępowaniu wszczętym w trybie wznowienia postępowania przez organ pierwszej instancji. Skarżący podniósł, że przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy okoliczności faktycznych, które same lub w powiązaniu z ustalonymi w postępowaniu faktami mogły stać się podstawą wydania decyzji odmiennej treści, gdyby te fakty lub dowody były znane we wcześniejszym postępowaniu. Winny to być fakty lub dowody istniejące już w czasie postępowania, które ma ulec wznowieniu, lecz nie zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu decyzji. Podstawą wznowienia decyzji nie mogą być zatem fakty, które powstały po wydaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. We wznowionym w 2005 r. przez organ pierwszej instancji postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustalono, że zaistniały w sprawie "nowe okoliczności faktyczne", które należy odnosić do momentu rejestracji skarżącego w październiku 2004 r. Te nowe okoliczności faktyczne to okresowa, całkowita niezdolność skarżącego do pracy, datująca się od [...] października 2004 r. Ponieważ zaś jedną z przesłanek ustawowych określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wymaganych do nabycia statusu bezrobotnego, jest po stronie bezrobotnego "zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia", stąd też orzeczona wobec skarżącego od [...] października 2004 r. "całkowita, okresowa niezdolność do pracy" i wydana w jej następstwie przez ZUS decyzja ustalająca skarżącemu prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy od [...] października 2004 r. – rodzi skutek prawny w postaci uznania obecnie, we wznowionym postępowaniu, faktu nieprzysługiwania skarżącemu od daty pierwotnie dokonanej rejestracji w dniu [...] października statusu osoby bezrobotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i bez naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut skarżącego, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zwanego k.p.a.), nie zasługuje na uwzględnienie. Okresowa całkowita niezdolność skarżącego do pracy oraz nabycie przez niego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy – istniejące na dzień uzyskania statusu osoby bezrobotnej – stanowią wypełnienie przesłanek art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.), tj. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję. W związku z powyższym w świetle stwierdzenia istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, organ prawidłowo ją uchylił i wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tryb wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji ostatecznych i jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w postępowaniu administracyjnym powoduje ten skutek, że niedopuszczalne jest zarówno wznowienie postępowania w oparciu o wadliwość nie wyliczoną w art. 145 § 1 k.p.a., jak i rozszerzająca wykładnia tych podstaw (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt V SA 1855/03, cyt. za Legalis). Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] znak [...] o nabyciu przez D. O. statusu bezrobotnego z dniem [...] października 2004 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] listopada 2004 r. Wznowienie postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ograniczone jest kumulatywnym wystąpieniem trzech warunków: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, muszą być nowe, tj. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę; 2) nowe okoliczności faktyczne (nowe dowody) muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; 3) nowe okoliczności faktyczne (nowe dowody) nie były znane organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że w przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. występują dwa odrębne człony: ujawnienie nowych okoliczności faktycznych i ujawnienie nowych dowodów, zatem istnienie podstawy wznowienia może dotyczyć zarówno ujawnienia nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji oraz nieznanych organowi, który ją wydał, jak i nowych dowodów istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji oraz nieznanych organowi, który ją wydał (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt III RN 75/01, opubl. OSNP 2002/17/401; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt III RN 125/99, opubl. Prok. i Pr. 2000/5/36; B. Adamiak w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 647). Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ prawidłowo podniósł, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] października 2004 r. wznowiono na skutek ujawnienia nowych okoliczności faktycznych. Wzmianka organu o oparciu wznowienia postępowania przez organ pierwszej instancji na nowym dowodzie, jakim jest pismo organu rentowego z dnia [...] lipca 2005 r., stanowi nieścisłość i błąd uzasadnienia – nie będące jednakże naruszeniami przepisów postępowania mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem nie powodują uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu organy wznawiając postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] października 2004 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i uchylając tę decyzję – pozostawały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Wyjściem na jaw istotnych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję – jest w przedmiotowej sprawie ujawnienie faktu, że skarżący D. O. na dzień [...] października 2004 r. był okresowo całkowicie niezdolny do pracy, co zostało stwierdzone orzeczeniem lekarskim, a z tego tytułu przyznano mu świadczenie rentowe. Zatem spełnieniem warunków przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie było, jak podnosi w skardze skarżący wydanie w dniu [...] 2005 r. decyzji o przyznaniu renty, lecz ujawnienie okoliczności faktycznej całkowitej niezdolności skarżącego do pracy występującej na dzień wydania decyzji dotychczasowej i nabycia przez niego prawa do renty od dnia[...]października 2004 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. nr 99, poz. 1001 ze zm.) przez pojęcie "bezrobotnego" ustawodawca rozumie osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, nieuczącą się w szkole, zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia, jeżeli spełnia ona wymogi przewidziane w lit. a-k punktu 2 tego artykułu, w tym zgodnie z lit. c – jeżeli nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy (...). Stosownie do art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.) prawo do świadczeń określonych w ustawie (w tym do renty z tytułu niezdolności do pracy – art. 3 pkt 2 cyt. ustawy) powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa. Warunki dotyczące renty z tytułu niezdolności do pracy wymieniono w art. 57 ust. 1: prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który jest niezdolny do pracy, ma wymagany okres składkowy i rentowy, niezdolność do pracy powstała w wymienionych w art. 57 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy okresach. Organ rentowy wydaje decyzję o przyznaniu renty z tytułu okresowej niezdolności do pracy na okres wskazany w orzeczeniu lekarza orzecznika lub w orzeczeniu komisji lekarskiej (art. 119 ust. 1 cyt. ustawy), przy czym orzeczenie lekarza orzecznika stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, dla których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3 cyt. ustawy). Zatem decyzja wydawana w sprawie świadczenia ma charakter deklaratoryjny, a nie prawotwórczy – por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 1997 r., sygn. akt III AUa 411/97, opubl. Apel.-Lub. 1998/1/5). Oznacza to, że warunki przysługiwania prawa do renty skarżący D. O. spełniał od dnia [...] października 2004 r. (zatem również na dzień [...] października 2004 r.), natomiast decyzję deklaratoryjną organu rentowego znak [...] o przyznaniu renty D. O. od dnia [...] października 2004 r. wydano w dniu [...] 2005 r., jednakże istotne jest to, że przyznano nią rentę skarżącemu od dnia [...] października 2004 r. Zatem w świetle powyżej przytoczonych przepisów i wydania deklaratoryjnej decyzji przez organ rentowy ze skutkami prawnymi odnoszącymi się wstecz o przyznaniu świadczenia, stan faktyczny na dzień wydania decyzji o nabyciu statusu bezrobotnego jest taki, że skarżący miał nabyte prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Dlatego jako osoba całkowicie niezdolna do pracy, któremu przysługiwała na dzień [...] października 2004 r. renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy – nie spełniał on przesłanek koniecznych do nabycia statusu bezrobotnego. Okoliczność ta, okresowa całkowita niezdolność do pracy skarżącego i posiadanie na dzień wydania decyzji z dnia [...] 2004 r. – nabytego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, stanowi przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jako jedna z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Podzielić należy zdanie organu, że również okresowa całkowita niezdolność skarżącego do pracy, która to okoliczność została ujawniona po zakończeniu postępowania decyzją z dnia [...] 2004 r. i która nie była znana organowi wydającemu decyzję – wypełnia przesłanki podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – w świetle jednego z elementów definicji "bezrobotnego", dotyczącego "zdolności i gotowości bezrobotnego do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy" (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) Warte podkreślenia jest to, że we wznowionym postępowaniu nie kwestionowano faktu, iż rejestrując się w urzędzie pracy skarżący nabył pierwotnie status bezrobotnego. Decyzję z dnia [...] 2004 r. wydano w oparciu o okoliczności faktyczne, znane organowi. Po zakończeniu postępowania decyzją ostateczną, wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna uprawniająca do wzruszenia owej decyzji ostatecznej w postępowaniu nadzwyczajnym. Ustawodawca tworząc system wspierania zatrudnienia oraz system zabezpieczenia społecznego wprowadził mechanizmy uniemożliwiające jednoczesne korzystanie przez danego obywatela ze wsparcia dla bezrobotnych i świadczeń z tytułu niezdolności do pracy (czego wyrazem jest m. in. przepis art. 78 przewidujący w przypadku przyznania bezrobotnemu renty z tytułu niezdolności do pracy – zaliczanie pobranych zasiłków dla bezrobotnych na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia). W zamiarze prawodawcy było zatem niedopuszczenie do sytuacji, gdy jedna osoba korzysta ze statusu bezrobotnego oraz statusu osoby całkowicie niezdolnej do pracy, której przysługuje renta. W ocenie sądu organ pierwszej instancji prawidłowo zatem wznowił postępowanie oraz stosując art. 151 § 1 pkt 2 uchylił decyzję dotychczasową z dnia [...] października 2004 r. i wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, co zostało zasadnie utrzymane w mocy w postępowaniu odwoławczym. Z tych względów działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.