II SA/Po 938/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy /spr./ Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Podrazik /-/ E.Brychcy /-/ B.Kamieńska Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Wójt Gminy P. ponownie rozpoznając wniosek R. K. powołując się na art. 2 ust.2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 42, 46 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15, poz. 139 z 1999 r.) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji istniejącej stodoły z rozbudową na chlewnię przewidywanej do realizacji w miejscowości O. na działkach o numerach geodezyjnych nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazano, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dwukrotnie wystąpił R. K. Ponieważ z dniem [...] grudnia 2003 r. utracił swoją moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dlatego nie mógł on być podstawą do załatwienia wniosku. Podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji był argument, że miejscowość O. leży na terenie Parku Krajobrazowego i ma charakter miejscowości letniskowej. Obszar Gminy P. podzielony jest na sześć stref, a miejscowość O. leży w strefie I gdzie przewiduje się przewodni charakter jako turystyczny. Z raportu oddziaływania na środowiska wynika, że w perspektywie obsada trzody chlewnej ma wzrosnąć do [...] DJP, a taka hodowla jest na terenie Parku Krajobrazowego zabroniona. Wskazano także, że planowana rozbudowa hodowli trzody chlewnej naraża interesy bezpośrednich sąsiadów, w szczególności sąsiada, który ma swój dom mieszkalny na działce nr [...], a jego budynek znajduje się w odległości 4 metrów od granicy działki inwestora. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył pełnomocnik wnioskodawcy - radca prawny. Zaskarżając w całości decyzję wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa tj. art. 40 kpa poprzez permanentne i celowe pomijanie prawidłowo ustanowionego pełnomocnika strony, 2. stwierdzenie nieważności z powodu naruszenia art. 46 a ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stawiając ten zarzut odwołujący wskazał, że dla przedmiotowego obszaru uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe i dlatego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna z uwagi na treść art. 46a ust1 pkt 2 cyt. ustawy. Wobec braku opracowania nowego planu zagospodarowania przestrzennego należało postępowanie administracyjne zawiesić, 3. w przypadku gdyby nie stwierdzono nieważności postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania w tym art. 107 kpa i art. 6, 7, 8, 10, 11, 40, 77, 80 i 81 kpa oraz art. 43 i 44 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Szeroko uzasadniając powyższy zarzut odwołujący wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nielogiczne i niespójne ponieważ nie wskazano na jakich dowodach została oparta, a jakim dowodom organ odmówił wiarygodności. Zarzuca, że w uzasadnieniu organ powołuje się na duże jednostki przeliczeniowe, w sytuacji gdy Rozporządzenie Wojewody L. nr 115/91 w § 3 wprowadza zakaz lokalizacji i budowy dużych ferm hodowli zwierząt powyżej 150 Dużych Jednostek Produkcyjnych, a zdaniem odwołującego określenia te nie są tożsame. Oprócz naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odwołujący zarzucił, że doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie wyznaczono rozprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego rozpoznając powyższe odwołanie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano z powołaniem na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyrok z 19.12.2000 r. Sygn akt I SA 1851/00 i wyrok z dnia 11.05.1988 r. Sygn akt IV SA 1001/87, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wniesiony do organu odwoławczego przed upływem terminu do odwołania winien zostać rozpatrzony jako odwołanie, a rozstrzygnięcie musi być zgodne z art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego. Przechodząc do kwestii merytorycznej wskazano, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ w niniejszej sprawie stracił ważność miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to do wniosków, które nie zostały rozpatrzone przed dniem wejścia w życie ustawy 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie regulują przepisy art. 40 ust. 2 i art. 43 i art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje po przeprowadzeniu rozprawy, a ten wymóg w niniejszym stanie faktycznym nie został zachowany. Ponadto polecono, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji ustosunkował się do argumentów odwołującego co do obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest inwestycja. Odnośnie zarzutów naruszenia procedury Kolegium wskazało, że postępowanie przed organem pierwszej instancji winno być zgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik skarżącego - radca prawny. Na wstępie wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podaje, że przed organem pierwszej instancji pomimo złożenia prawidłowego pełnomocnictwa organ w sposób permanentny nie powiadamiał pełnomocnika o dokonywanych czynnościach i nie doręczał decyzji co uniemożliwiło stronie prawidłowe prowadzenie swych spraw. Skarżący zakwestionował stanowisko SKO odnośnie kwestii niemożności stwierdzenia nieważności. Powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym na wyrok NSA w Warszawie z dnia 1.10.1999 r. Sygn akt III SA 7537/98 gdzie sąd stwierdził, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. W odwołani strona wskazała wyraźnie dwie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...].06.2004 r. i wyraźnie zażądała stwierdzenia nieważności. W takim przypadku zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu uchybień procedury bez wyraźnie wskazanych przyczyn nieważności i nie ustosunkowując się do zarzutów strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. Dodatkowo wskazało, że niezależnie od oceny czy decyzja dotknięta jest wadami kwalifikacyjnymi to organ odwoławczy nie może stwierdzić jej nieważności ponieważ kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Nieprawidłowości związane z brakiem zawiadomienia pełnomocnika wnioskodawcy nie są przesłanką do stwierdzenia nieważności, ale podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Przytaczane dla uzasadnienia tezy skarżącego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego absolutnie nie dają podstawy do takiej interpretacji. Na wstępie należy podać, że adresat decyzji Wójta Gminy P. niezadowolony z jej treści złożył za pośrednictwem swego pełnomocnika do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo z dnia [...] lipca 2004 r. nazywając je "odwołanie". W uzasadnieniu dokładnie przedstawił argumenty natury prawnej jak i zarzuty co do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 kpa. Wskazać należy, że przepis art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji o sentencji innej niż wymienione w art. 138 kpa. Nie jest dopuszczalne stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 wide: Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz Zakamycze 2000, Małgorzata Jaśkowska i Andrzej Wróbel str. 743 oraz teza druga do wyroku NSA z 4 stycznia 2000 r. I SA 344/99, teza trzecia do wyroku NSA z 13 września 1999 r. IV SA 39/99. Rację ma skarżący twierdząc, że możliwe jest stwierdzenie nieważności zarówno decyzji ostatecznej jak i decyzji nieostatecznej. Możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej wówczas gdy strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1 kpa, który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego. Strona jest bowiem uprawniona do wyboru trybu bądź odwoławczego bądź trybu nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności. W sytuacji gdy strona w podaniu wskazuje alternatywnie nadzwyczajny tryb rozpatrzenia sprawy, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organ winien wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę argumentów. Jeszcze raz należ podać, że w przypadku gdy zostanie wniesione dowołanie organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 kpa. Rozpoznając odwołanie musi wydać decyzję o jakiej mowa w art. 138 kpa i nie może w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 kpa - porównaj cytowany komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego str. 884 do 885. Trafne zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia procedury przez organ pierwszej instancji szczególnie co do braku prawidłowego zawiadomienia i doręczania decyzji pełnomocnikowi będą mogły być naprawione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Również słusznie Kolegium wskazało, że zarzut skarżącego w przedmiocie konieczności sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym jest planowana inwestycja winien być rozważony przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Reasumując w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia wobec czego Sąd na zasadzie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm ) orzekł jak w wyroku. /-/ E.Podrazik /-/ E.Brychcy /-/ B.Kamieńska MK