II SA/Po 953/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy /spr./ Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ E.Brychcy /-/ B.Kamieńska Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego działając z upoważnienia Prezydenta Miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 04, działka nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie o zwrot nieruchomości zostało wszczęte na wniosek M. B. z dnia [...] maja 2001 r. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że M. B. w dniu [...] kwietnia 1984 r. aktem notarialnym zbyła na rzecz Skarbu Państwa - Zarządu Dróg i Mostów w P. nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [...], oznaczoną jako działka nr [...] z mapy 04, o powierzchni [...] m2. Umowę sprzedaży zawarto w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nieruchomość nabyto z przeznaczeniem pod budowę A w P. Sp. z o.o. Na działkach nr [...] i [...] oraz niewielkiej części działki nr [...] planowano wybudowanie budynku biurowo-socjalno-technicznego z przeznaczeniem dla potrzeb realizacji procesu inwestycyjnego, a na pozostałej części działki nr [...] przewidziano wybudowanie kanalizacji deszczowej obsługującej budynek oraz fragmentu pętli tramwajowej. W faktycznie wybudowanym budynku umieszczono siedzibę zarządu A w P. Sp. z o.o., który zajmował się przygotowywaniem inwestycji, koordynacją budowy i jej nadzorem. Decyzją z [...] listopada 1990 r. Prezydent Miasta P. orzekł o wygaśnięciu Zarządowi A w P. Sp. z o.o. prawa zarządu gruntem Skarbu Państwa oraz o przekazaniu tego gruntu w zarząd na okres 10 lat Sądowi Apelacyjnemu w P. Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r. Wojewoda, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 i Nr 43 poz. 253), orzekł nabycie przez Miasto P., z mocy prawa, nieodpłatnie własności spornej nieruchomości. Aktem notarialnym z [...] sierpnia 2000 r., na podstawie umowy zamiany, właścicielem spornej nieruchomości stał się Skarb Państwa w zamian za udział wynoszący 2/3 części nieruchomości, które Skarb Państwa przekazał Miastu. Na podstawie tejże umowy zamiany, Sąd Rejonowy w Poznaniu Wydział XIII Ksiąg Wieczystych jako właściciela nieruchomości mającej urządzoną księgę wieczystą KW nr [...] wpisał Skarb Państwa. Oględziny działki nr [...] przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2001 r. pozwoliły na ustalenie, że działka nr [...] jest niezabudowana i niezagospodarowana, położona w sąsiedztwie Sądu Apelacyjnego. Na tej działce znajduje się 1 metr budynku Sądu, kanalizacja deszczowa, dwie studnie kanalizacyjne wzdłuż ulicy i podziemna linia energetyczna niskiego napięcia. [...] kwietnia 2003 r. ostateczną decyzją Dyrektor Geodezji i Katastru Miejskiego zatwierdził projekt podziału działki nr [...], w wyniku którego powstały: działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz działka nr [...] o powierzchni [...] m2. W ocenie organu pierwszej instancji pomimo faktu, że na nieruchomości znajdującej się we władaniu Skarbu Państwa i nie zrealizowano celu nabycia określonego w umowie sprzedaży, to nie może być przedmiotem zwrotu. Wskazano bowiem, że nieruchomość ta ostatecznie została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilno-prawnej, od podmiotu będącego jej właścicielem na podstawie ustawy komunalizacyjnej. W tej sytuacji Skarb Państwa nie jest właścicielem nieruchomości na podstawie aktu prawnego o charakterze wywłaszczeniowym i dlatego postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji M. B. wskazując na naruszenie art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115 poz. 741 z późn. zm.) oraz art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu zgłosiła zarzut, iż czynność prawna zamiany spornej nieruchomości dokonana aktem notarialnym z [...] sierpnia 2000 r. w wyniku której jej właścicielem ponownie stał się Skarb Państwa została dokonana bez zgody skarżącej i co więcej, organ pierwszej instancji nie poinformował jej, iż czynność ta miała miejsce. Powyższe narusza dyspozycję przepisu art. 136 ust. 2 cytowanej ustawy. Interpretacja dokonana przez organ pierwszej instancji stanowi, zdaniem odwołującej jest próbę obejścia prawa bezwzględnie obowiązującego i stanowi naruszenie praworządności. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji powtórzono ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji i dodatkowo wskazano, że pełnomocnik wnioskodawczyni ograniczył żądanie zwrotu do działki nr [...] z arkusza mapy 4 obrębu [...] i wycofał żądanie zwrotu w stosunku do działki nr [...]. W części związanej z rozważaniami prawnymi, w uzasadnieniu decyzji wskazano, że zwrotowi mogą podlegać tylko te nieruchomości, które pozostają we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie mogą podlegać zwrotowi nieruchomości wywłaszczone, które wprawdzie stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste. Przywołując pogląd prawny wyrażony w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami - wyd. drugie, tom II, str. 197 pkt 4, pod redakcją Gerarda Bieńka, że jeżeli nieruchomością podlegającą zwrotowi rozporządzono w drodze zamiany, to zwrot nie jest możliwy, argumentowano trafność decyzji organu pierwszej instancji. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość w drodze umowy cywilno-prawnej od podmiotu będącego jej właścicielem na podstawie ustawy komunalizacyjnej. Skarb Państwa nie jest właścicielem nieruchomości na podstawie aktu prawnego o charakterze wywłaszczeniowym, wobec czego nieruchomość nie może być przedmiotem zwrotu. Wskazano dalej, że konieczne jest rozróżnienie praw i obowiązków Skarbu Państwa w ramach imperium oraz w ramach dominium. Zarzuty odwołującej dotyczące niewykorzystania nieruchomości zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro po stronie Skarbu Państwa nastąpiła zmiana charakteru wykonywanych przez niego uprawnień w stosunku do nabytej nieruchomości ze sfery imperium na sferę dominium. Wyrażając powyższy pogląd organ drugiej instancji uznał, iż roszczenie byłej właścicielki jest bezprzedmiotowe i stąd trafne jest umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. B. i zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 i art. 107 i 35 kpa, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że czynność prawna związana z zamianą na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2000 r. dokonana została w złej wierze i z całkowitym pominięciem uprawnień skarżącej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaniechano bowiem zawiadomienia skarżącej o dokonywaniu zamiany i nie zapytano, czy chce skorzystać ze swojego uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W sytuacji, gdy nie było zgody poprzedniego właściciela na dokonanie czynności zamiany nieruchomości, to powoływanie się przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji na orzeczenie sądowe dokonujące rozróżnienia roli Skarbu Państwa jest nieadekwatne do okoliczności tej sprawy. Doprowadzałoby to bowiem sytuacji, że można byłoby ominąć treść art. 136 cytowanej ustawy, dokonując czynności prawnej sprzedaży, bądź zamiany nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia. Takie postępowanie oznaczałoby obejście prawa w sposób naruszający praworządność. Podkreślono, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, bo w sytuacji gdy niesporne jest, iż działka nie została wykorzystana zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona to zgodnie z przepisem bezwzględnie obowiązującym, należy dokonać zwrotu nieruchomości. Skarżąca zarzuciła także, iż organ drugiej instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu swej decyzji do zgłoszonego w odwołaniu zarzutu, iż czynność prawna zamiany nieruchomości dokonana w dniu [...] sierpnia 2000 r. została dokonana bez zgody skarżącej, co narusza treść art. 107 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje umowa zamiany zawarta [...] sierpnia 2000 r. zawarta w formie aktu notarialnego. Wszelkie kwestie zmierzające do podważenia bytu prawnego tego dokumentu mogą być przedmiotem analizy jedynie sądu powszechnego w trybie postępowania cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, a zarzut naruszenia prawa materialnego w szczególności przepisu art. 136 i 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. trafny. Z poczynionych ustaleń w toku postępowania administracyjnego i wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że przynajmniej na części wywłaszczonej nieruchomości, obecnie oznaczonej jako działka nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Rozważania prawne organów administracji skoncentrowały się na zagadnieniu w jakim charakterze Skarb Państwa obecnie jest właścicielem. Rozważania te oparte są na wykładni zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.10.2001 r. I SA 675/00. Zachodzi więc konieczności przytoczenia tezy tego orzeczenia, która brzmi: Skarb Państwa, wykonując swe uprawnienia w ramach dominium jako podmiot prawa cywilnego uzyskując własność nieruchomości w wyniku czynności cywilnoprawnej przed dniem 1 stycznia 1998 r. może być uznany za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Powyższa teza została sformułowana jak wynika z całego uzasadnienia tego wyroku w sytuacji, gdy szereg czynności faktycznych miały miejsce przed dniem 1 stycznia 1998 r. tj przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy czynność cywilnoprawna zamiany miała miejsce w dniu [...] sierpnia 2000 r. Proste przełożenie wywodów uzasadniających występowanie Skarbu Państwa bądź to w sferze dominium bądź w sferze imperium nie może mieć zastosowania Według utrwalonego poglądu orzecznictwa, przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie tylko wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie ustawy i stan taki staniał w dniu wejścia jej w życie, vide: uzasadnienie do wyroku NSA z 9.10.2001 r. I SA 675/00 i do Uchwały NSA z 25.10.1999 r. OPK 26/99. W uzasadnieniu do cytowanej Uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa na Skarbie Państwa albo właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami znosi ten obowiązek, lecz tylko w takiej sytuacji, gdy Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie (osobie trzeciej), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki trwał w dniu wejścia w życie ustawy. W niniejszym stanie faktycznym w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tej w dniu 1.01.1998 r. Miasto P. było właścicielem spornej nieruchomości na podstawie ustawy komunalizacyjnej. Okoliczność, że w 2000 roku nastąpiła umowa zamiany między Prezydentem Miasta P. wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, a umocowanymi reprezentantami Miasta P. nie ma decydującego znaczenia, a w każdym razie nie może być uznawana za wystarczającą do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oczywiście gdy są spełnione przesłanki z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trafny jest ponadto zarzut skarżącej naruszenia przepisu art. 136 ust. 2 cyt. ustawy. Stanowi on, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym stanie faktycznym poprzednia właścicielka nie była powiadomiona o zamiarze dokonania zamiany, a tym samym nie mogła wyrazić swojej zgody lub sprzeciwu. Obecne żądanie zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości absolutnie nie zmierza do podważenia, prawidłowości sporządzenia aktu notarialnego umowy zamiany. Argument więc, że skarżąca może domagać się wzruszenia tej umowy przed sądem powszechnym nie ma zastosowania. Nieprawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego sprawiła, że doszło także do naruszenia art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego i umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Należy tutaj wyjaśnić, że odmowa zwrotu nieruchomości (rozstrzygnięcie materialnoprawne) następuje w przypadku dopuszczalności prowadzenia postępowania (istnieje podstawa materialnoprawna do jego prowadzenia, organ orzekający jest właściwy i strony postępowania zdefiniowane) lecz nie zostały spełnione wszystkie materialnoprawne warunki jej zwrotu. Natomiast odebranie przez ustawodawcę poprzednim właścicielom i ich spadkobiercom roszczenia o żądanie zwrotu nieruchomości powoduje, że poprzedni właściciel i jego spadkobiercy nie mają materialnoprawnej legitymacji do złożenia organowi administracyjnemu wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Tylko w przypadku gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości objęty jest hipotezą art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie jest bezprzedmiotowe. Powyżej wskazane uchybienia przepisów prawa materialnego, a także procesowego sprawiają, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. nie mogą zostać zaakceptowane i skutkuje to koniecznością ich uchylenia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zem ). Na zasadzie art. 200 i art. 151 cyt. ustawy Sąd orzekł jak w pkt. II i III wyroku. /-/ E.Podrazik /-/ E.Brychcy /-/ B.Kamieńska MK