II SA/Po 506/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości; o d d a l a s k a r g ę /-/E.Podrazik /-/E.Brychcy /-/B.Kamieńska Przedmiotem skargi wniesionej przez E. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004r., utrzymująca w mocy decyzje Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. z dnia [...] marca 2004r. odmawiającą stwierdzenia nabycia przez użytkowniczkę wieczystą E. W. prawa własności gruntu o powierzchni [...] m2 położonego w P. przy ulicy [...], objętego księgą wieczystą Sądu Rejonowego w Poznaniu Kw nr [...], oznaczonego w ewidencji jako działka nr [...], ark. [...], obręb G. Przedmiotowa działka, stanowiąca własność Skarbu Państwa, została aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1988r. oddana w użytkowanie wieczyste M.S., a ten przeniósł to prawo na E. W. umową notarialną z dnia [...] sierpnia 1993r. W ocenie organu administracyjnego pierwszej instancji, oznacza to niespełnienie przez wnioskodawczynię przesłanki nabycia prawa własności wymaganej przepisami art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Nie była ona bowiem użytkowniczką wieczystą przedmiotowej nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990r. jak i w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 24 października 2001r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło to stanowisko, wzbogacając je następującą argumentacją. E. W. nabyła objęte wnioskiem prawo użytkowania wieczystego nieruchomości dopiero w 1993r., a zatem nie była użytkownikiem wieczystym w dniu 26 maja 1990r. Przyjęcie przez ustawodawcę tej daty nie jest przypadkowe. Z dniem 27 maja 1990r. nastąpiła bowiem z mocy prawa komunalizacja mienia Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990r. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Wskazanie daty 26 maja 1990r. oznacza, że chodzi o określoną grupę osób fizycznych – tych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego od Skarbu Państwa. Natomiast druga, wskazana w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, data 24 października 2001r. jest datą wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że ustawodawca zamierzał uwłaszczyć tylko te osoby, które będą użytkownikami wieczystymi w dniu wejścia w życie ustawy lub ich następców prawnych. Zdaniem Kolegium data 24 października 2001r. ma znaczenie normatywne. Przepis prawny można interpretować tylko przy założeniu o racjonalności prawodawcy. Oznacza to, że wymienienie daty przez ustawodawcę, ma znaczenie dla ustalenia kręgu użytkowników wieczystych uprawnionych do uwłaszczenia. Skoro ustawodawca ograniczył uwłaszczenie tylko do użytkowania wieczystego ustanowionego przed 26 maja 1990r. na nieruchomościach zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, to mógł krąg uprawnionych ograniczyć jeszcze dodatkowym kryterium, to znaczy datą 24 października 2001r. To ustawodawca wybrał i określił krąg użytkowników wieczystych, którym przyznał przywilej uwłaszczenia. Ustawodawca wybrał osoby fizyczne, będące użytkownikami wieczystymi co najmniej od 26 maja 1990r. do co najmniej 24 października 2001r. i aż do uwłaszczenia. Żeby przekazać następcy prawnemu przywilej uwłaszczenia, trzeba go przedtem samemu uzyskać. Zatem trzeba być użytkownikiem wieczystym co najmniej od 26 lipca 1990r. do 24 października 2001r., aby samemu móc skorzystać z uwłaszczenia lub takie uprawnienie przenieść na następcę prawnego. Prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego są instytucjami prawa cywilnego. Podobnie stosunki między właścicielem gruntu a jego użytkownikiem wieczystym regulowane są wedle zasad i metod prawa cywilnego. Jedną z podstawowych zasad prawa cywilnego jest zasada autonomii woli podmiotów stosunków cywilnoprawnych i ich równorzędności. W tym kontekście administracyjna ingerencja w sferę stosunków między właścicielem i użytkownikiem wieczystym, przewidziana w omawianej ustawie z dnia 26 lipca 2001r. oraz w ustawie z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( tj. Dz.U. 2001r. Nr 120 poz. 1299 ze zm.) musi być oceniona jako wyjątek od reguły. Nie budzi wątpliwości, że wyjątki podlegają interpretacji ścieśniającej. Skoro zasadą jest, że użytkownik wieczysty może nabyć własność gruntu w drodze notarialnej umowy sprzedaży (art. 32 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – tj. Dz.U.2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), to nabycie własności w drodze decyzji administracyjnej ma charakter wyjątkowy. Wobec tego, przepisy wprowadzające możliwość uwłaszczenia użytkowników wieczystych w drodze decyzji administracyjnej muszą być interpretowane w sposób zawężający, jeśli ich treść budzi wątpliwości. Skarżąca złożyła także wniosek o uwłaszczenie w trybie ustawy z dnia 4 września 1997r. i to postępowanie administracyjne jest zawieszone. Reasumując organ odwoławczy uznał, że skoro "ustawodawca w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. wskazał krąg użytkowników wieczystych, którzy na zasadzie wyjątku mogą nabyć własność gruntu, to nie można tego kręgu dowolnie rozszerzać, prowadząc do marginalizacji ogólnej zasadny, wedle której użytkownik wieczysty nabywa własność gruntu poprzez zawarcie umowy kupna sprzedaży". Skarżąca nie zgadza się z tą interpretacją i zarzuca w skardze naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 i 2 omawianej ustawy. Zdaniem skarżącej, prawidłowa racjonalna celowościowa wykładnia tych przepisów wskazuje na to, że uprawnionym do nabycia prawa własności jest nie tylko ten, kto sam w dniu 26 maja 1990r. i w dniu wejścia w życie ustawy był użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Prawo własności uzyskuje także taka osoba, która była użytkownikiem w dniu wejścia w życie ustawy i jednocześnie jest następcą prawnym innej osoby będącej użytkownikiem wieczystym tej samej nieruchomości w dniu 26 maja 1990r. Literalna wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy jest, zdaniem skarżącej, błędna. "Trudno bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca bez żadnego uzasadnionego powodu w sposób niezgodny z konstytucją, chciał zróżnicować prawa różnych obywateli tylko z tego powodu, że w różnym, chociaż nieodległym od siebie czasie, nabywali oni prawo użytkowania wieczystego. Byłoby to niesprawiedliwe i niezgodne z konstytucją". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W myśl art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności (Dz.U. 2001r. Nr 113 poz. 1209 ze zm.) prawo własności nieruchomości nabywają dwie kategorie osób fizycznych: 1) osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (21 października 2001r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne; 2) osoby fizyczne będące następcami prawnymi tych osób. Sformułowanie "tych osób" oznacza, że chodzi o następców prawnych osób, które były użytkownikami (współużytkownikami) wieczystymi w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu 21 października 2001r., a nie – jak wywodzi skarżąca – o następców prawnych osób będących użytkownikami wieczystymi tylko w jednej z tych dat. Spójnika "oraz" używa się do łączenia współrzędnych części zdania, czyli takich części, które pozostając w związku wspólnie się uzupełniają. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2002r. sygn. II SA/Wr 1393/2, iż spójnik "oraz" użyty w art. 1 ust. 1 omawianej ustawy oznacza, że warunki dotyczące posiadania przymiotu użytkownika wieczystego przez osobę fizyczną w wymienionych w tym przepisie datach muszą być spełnione łącznie. Podobny pogląd prezentuje H.Cioch w artykule "przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w świetle ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości" opublikowanym w Rejestrze z 2002r. nr 1 str. 34 oraz K.Kaszubowski w glosie krytycznej do wyroku WSA w Gdańsku z 15.XII.2004r. sygn. II SA/Gd 173/04 opublikowanej w GSP-Prz.Orz. 2005/1-2/5. Eksponowana przez skarżącą okoliczność stania się następcą prawnym M.S. na podstawie umowy notarialnej przeniesienia użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] z dnia [...] sierpnia 1993r. dała skarżącej prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób oraz rozporządzania swoim prawem (art. 233 k.c.) nie zmieniła natomiast faktu, iż w pierwszej, wskazanej w art. 1 ust. 1 ustawy, dacie to jest 26 maja 1990r., użytkownikiem wieczystym był poprzednik prawny skarżącej M.S. Nie została zatem zachowana w rozpoznawanej sprawie tożsamość osoby fizycznej będącej wieczystym użytkownikiem w okresie od 26 maja 1990r. do 24 października 2001r. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż wyraźne wymienienie przez ustawodawcę konkretnych dat ma znaczenie dla ustalenia kręgu użytkowników wieczystych uprawnionych do uwłaszczenia i wskazuje na zamiar ustawodawczy zawężenia kręgu użytkowników, którym przyznał przywilej uwłaszczenia. Dlatego, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. /-/E.Podrazik /-/E.Brychcy /-/B.Kamieńska hp