I SA/Wa 2199/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. B. na pismo Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie specjalizacji postanawia odrzucić skargę W. B. pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. zwrócił się do Ministra Zdrowia o wydanie decyzji zezwalającej mu odbycie specjalizacji w dziedzinie medycyny rodzinnej w wymiarze 12 miesięcy. Jako podstawę prawną wskazał § 33 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 sierpnia 2001 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy stomatologów (Dz. U. nr 83, poz. 905 ze zm.). Pismem z dnia [...] września 2005 r., nr [...] podpisanym przez dyrektora Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego Ministerstwa Zdrowia skarżący został poinformowany, że stosownie do § 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 sierpnia 2001 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy stomatologów lekarz legitymujący się odpowiednią specjalizacją wyjściową mógł odbyć szkolenie specjalizacyjne w dziedzinie medycyny rodzinnej w okresie krótszym niż trzy lata, określonym w załączniku nr 9 do rozporządzenia, pod warunkiem rozpoczęcia specjalizacji do dnia 31 grudnia 2004 r. W przypadku W. B. czas rozpoczęcia szkolenia przypada po wskazanym wyżej terminie, zatem powinien on je realizować w oparciu o obecnie obowiązujący, tj. przewidziany na 3 lata program specjalizacji. Skarżący nie zgadzając się z powyższą informacją pismem z dnia 10 września 2005 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także o usunięcie naruszenia prawa. W odpowiedzi do W. B. skierowane zostało pismo z dnia [...] października 2005 r., nr [...], opatrzone podpisem dyrektora Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego Ministerstwa Zdrowia, w którym podtrzymano poprzednie stanowisko. Podkreślono, że obowiązujące przepisy w sprawie specjalizacji lekarskich (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 sierpnia 2001 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy stomatologów) przewidują realizację programu specjalizacji na okres nie krótszy niż 3 lata. Poinformowano ponadto o istniejącej możliwości wystąpienia ze stosownym wnioskiem o zaliczenie pewnych elementów programu specjalizacji i ewentualne skrócenie czasu jej odbywania, przez kierownika specjalizacji, w trybie § 17 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia. Powyższe pismo W. B. potraktował jako decyzję administracyjną i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że prawo do skorzystania z krótszego, niż określony w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 sierpnia 2001 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy stomatologów okresu odbywania specjalizacji w dziedzinie medycyna rodzinna wynika z faktu, iż powołany przepis nie ma w stosunku do niego zastosowania. Zdaniem skarżącego na zasadzie art. 64 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t. j. Dz. U. z 2005 r., nr 226, poz. 1943 ze zm.) przysługuje mu prawo do odbywania specjalizacji na podstawie przepisów, które obowiązywały w dniu jej rozpoczęcia. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 zd. 1 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). W ocenie Sądu zaskarżone pisma z dnia [...] października 2005 r. i z dnia [...] września 2005 r. nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym powołanego wyżej przepisu art. 3 ppsa; w szczególności nie stanowią one aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Nie są też decyzjami administracyjnymi. W doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie decyzji administracyjnej należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa (T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 49). W orzecznictwie przyjęte natomiast zostało, że określone rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną, jeżeli zawiera minimum niezbędnych elementów formalnych, tj. oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (wyrok NSA z dnia 15 marca 2001 r., sygn. akt V SA 2938/99, LEX 51259, postanowienie NSA z 27 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1509/98, LEX 48728). Stwierdzić należy, że jeżeli sprawa nie dotyczy lekarza cudzoziemca, to żaden przepis ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 226, poz. 1943 ze zm.), ani żaden przepis rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 sierpnia 2001 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy stomatologów (Dz. U. nr 83, poz. 905 ze zm.), dalej "rozporządzenie", nie przewiduje rozstrzygania wniosków dotyczących określania czasu trwania specjalizacji w dziedzinie medycyny rodzinnej w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia. Jest też bezsporne, że skarżący nie domagał się uruchomienia procedury przewidzianej w § 17 ust. 4 rozporządzenia. Ten przepis zawiera ściśle określone kompetencje dla Ministra Zdrowia. Wobec powyższego wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2005 r. o wydanie decyzji przez Ministra Zdrowia nie mógł być rozpatrzony w postępowaniu jurysdykcyjnym. Oznacza to, że skarżący niezasadnie zakwalifikował obydwa przedmiotowe pisma jako decyzje administracyjne. Nie ulega wątpliwości, że przepis § 33 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia nie zawiera wyrażonej w formie czasownikowej kompetencji dla Ministra Zdrowia, z której mogłoby wynikać, że organ ten może wyrazić zgodę na skrócenie okresu trwania specjalizacji w dziedzinie medycyny rodzinnej, czy też potwierdzić uprawnienie konkretnej osoby do odbycia specjalizacji w wymiarze 12 miesięcy. Jak wcześniej podniesiono tylko w stosunku do cudzoziemców Minister Zdrowia jest uprawniony do podejmowania czynności jurysdykcyjnych. Wskazać należy, że do rozpatrywania wniosków lekarzy na mocy § 11 ust. 2 w związku z § 12 rozporządzenia uprawniona była jednostka organizacyjna podległa wojewodzie - wojewódzkie centrum zdrowia publicznego. Tylko te jednostki ewentualnie mogły podejmować czynności, o których mowa we wniosku skarżącego. Czas trwania specjalizacji medycznej wynika bezpośrednio z przepisów prawa, które nie przewidują formy decyzji deklaratoryjnej. Jeżeli takie czynności, o które wnosi skarżący byłyby podjęte przez organ właściwy, to podlegałyby one wówczas kognicji sądu administracyjnego, po spełnieniu warunku przewidzianego w art. 52 § 3 ppsa. Możnaby je uznać za akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Sądowa kontrola obejmuje bowiem takie akty i czynności, które są aktami i czynnościami organów administracji publicznej, mają charakter zewnętrzny (tj. skierowane są do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub dokonującemu czynności), nie są decyzjami lub postanowieniami wydawanymi w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, skierowane są do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej (konkretnej) sytuacji oraz dotyczą uprawnień i obowiązków, wynikających (bezpośrednio i pośrednio) z przepisów prawa. Zaskarżone pismo z dnia [...] października 2005 r. w ocenie Sądu jest pismem wyjaśniająco - informacyjnym. Zawiera ono w istocie informację o określonych przepisach prawa i możliwości ich zastosowania, wyjaśnia skarżącemu, że obowiązujące przepisy w sprawie specjalizacji lekarskich przewidują realizację programu specjalizacji w dziedzinie medycyny rodzinnej na okres nie krótszy niż 3 lata. Przedmiotowe pismo nie należy więc do kategorii aktów i czynności, o których mowa w art. 3 ppsa, a tym samym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wymaga podkreślenia, że wniosek skarżącego został skierowany do niewłaściwego organu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił, jak wyżej. Z powyższego względu wnioski zawarte w skardze, dotyczące 1) uznania, że ma on prawo skorzystać z krótszego, niż określony w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia okresu odbywania specjalizacji w dziedzinie medycyna rodzinna 2) uznania, że ma prawo korzystać ze swoich praw nabytych, nie mogą być rozpatrywane w tym postępowaniu sądowym. Rozstrzyganie o niekonstytucyjności wskazanych przez skarżącego przepisów wykraczałoby poza przedmiot sprawy.