VI SA/Wa 1162/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska, Sędziowie: Asesor WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant: Robert Rozbicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi U. z siedzibą w A., Republika Litewska na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu kabotażowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej spółki U. z siedzibą w A., Republika Litewska kwotę 855,- zł (osiemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą spółkę U. z siedzibą w A., Republika Litewska od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] października 2004 r., nr [...] w zakresie częściowym dotyczącym nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15.000,- złotych z tytułu wykonywania przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym przez stronę zakresie. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] października 2004 r., na drodze krajowej nr [...], w miejscowości [...], około godz. 12:48, zatrzymano i przeprowadzono kontrolę pojazdu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) 35700 kg, zarejestrowany na Litwie, należący do skarżącej spółki U. kierowany przez pracownika tej firmy – obywatela litewskiego J. B. W toku kontroli ustalono, iż kontrolowanym pojazdem wykonywany był przewóz żwiru na budowę drogi nr [...]. W protokole stwierdzono, iż przewozy żwiru wykonywane były od dnia 18 października 2004 r., około dziesięć razy dziennie na odcinku około 30 km. Podczas kontroli dokonano przesłuchania kierowcy w obecności tłumacza przysięgłego języka litewskiego (vide: protokół przesłuchania – k. 142 akt administracyjnych) oraz przesłuchania świadka w osobie pracownika żwirowni K. S. (vide: protokół przesłuchania – k. 148 akt administracyjnych), a następnie stwierdzono, iż kierowca nie okazał zezwolenia na przewóz kabotażowy. Ponadto pracownik WITD uznał, iż kierowca okazał do kontroli wykresówkę z dnia [...] października 2004 r., na podstawie której stwierdzono niewłaściwą pracę selektorem (przełącznikiem grup czasowych) przyrządu kontrolno-pomiarowego (tachografu). Stwierdzono również, iż kierowca nie okazał do kontroli wykresówki z ostatniego dnia poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd, oraz uznano, iż wykresówki z dnia 18, 19, 20 i 21 października 2004 r. nie zawierają wpisanego numeru rejestracyjnego pojazdu, a także stwierdzono, iż brak jest na tych wykresówkach wpisanego imienia kierowcy. Kierowca kontrolowanego pojazdów nie zgłosił zastrzeżeń do treści protokołu, niemniej odmówił jego podpisania (vide: Protokół kontroli z dnia [...] października 2004 r., nr[...]– k. 132-133 akt administracyjnych). Do akt sprawy załączono również umowę nr [...] zawartą w dniu [...] lipca 2004 r. pomiędzy "B." S.A. – jako bezpośrednim wykonawcą, a skarżącą spółką U. z siedzibą w A., Republika Litewska – jako podwykonawcą, na podstawie której podwykonawca (skarżący) zobowiązał się do wykonania częściowo prac budowlanych w ramach [...] (k. 150-152 akt administracyjnych). W konsekwencji stwierdzonych uchybień [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] wydał decyzję z dnia [...] października 2004 r., nr [...], na podstawie której – działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz na podstawie art. 29 ust. 1 cyt. ustawy, a także na podstawie art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 792/94 z dnia 8 kwietnia 1994 r. ustanawiającej szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 3118/93 do działających na własny rachunek przewoźników drogowego transportu rzeczy (Dz.Urz. WE L 092 z dnia 09.04.1994 r.), art. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. ustanawiającego warunki wykonywania w Państwie Członkowskim usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników nie mających siedziby w tym państwie (Dz.Urz. WE L 279 z dnia 12.11.1993 r.) i art. 15 ust. 3, 5 i 5 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z 31.12.1985) i art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U z 2004 r. Nr 92, poz. 879) w zw. z Lp. 1.3.1, Lp. 1.11.9 ust. 3 lit. b), Lp. 1.11.11. ust. 1 lit. b), Lp. 1.11.11 ust. 4 lit. d) oraz Lp. 1.11.11 ust. 4 lit. a) załącznika do ustawy o transporcie drogowym – nałożył na skarżącą spółkę U. kary pieniężne za poszczególne, stwierdzone w toku postępowania - naruszenia – w tym m.in. za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia, ograniczając łączną jej wysokość do kwoty 15.000,- złotych na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca spółka w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. odwołała się od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w części dotyczącej kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia . Wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] października 2004 r. w zaskarżonej części - strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 1.3.1 załącznika do cyt. ustawy – poprzez przypisanie odpowiedzialności podmiotowi nie zobowiązanemu w świetle wskazanych przepisów ustawy, a także naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym przez stronę zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15.000,- złotych z tytułu wykonywania przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, powołując się na obowiązujące w tej materii przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz przepisy prawa wspólnotowego, w tym na przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 792/94 z dnia 8 kwietnia 1994 r., rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. i rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., a ponadto na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] października 2004 r. kontroli pojazdu - stwierdził, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa poprzez wykonywanie przez skarżącą spółkę litewską przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia. Ustosunkowując się do argumentów strony skarżącej zawartych w odwołaniu - organ II instancji stwierdził m.in., iż redakcja przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zestawieniu z analizą przepisu art. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz okresami przejściowymi ustanowionymi w Załączniku nr XII Traktatu Akcesyjnego – wskazują, iż prawidłowe jest takie stanowisko, zgodnie z którym zabronione jest wykonywanie przewozu kabotażowego pomiędzy dwoma miejscami położonymi w Polsce przez przedsiębiorcę, którego siedziba położona jest poza granicami Polski. Zdaniem organu odwoławczego fakt, iż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa skarżący nie uzyskałby zezwolenia – nie oznacza, iż wykonywanie takich przewozów jest dozwolone i legalne. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawarcie w ustawie o transporcie drogowym oraz w Traktacie Akcesyjnym generalnego zakazu wykonywania przewozu kabotażowego w czasie okresu przejściowego przemawia za tym, iż wykonywanie w/w przewozów jest co do zasady zakazane, zaś jedyny wyjątek stanowi uzyskanie zezwolenia przez przewoźnika w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Organ wskazał, iż skarżąca spółka nie uzyska stosownego zezwolenia, albowiem nie posiada statusu przewoźnika i nie jest uprawniona do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Niemniej – zdaniem organu odwoławczego – zwrot zawarty w Lp. 1.1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym – "bez wymaganego zezwolenia" oznacza zarówno sytuację, gdy przewoźnik zagraniczny wykonuje przewóz kabotażowy, jak i sytuację, gdy przewóz taki wykonuje inny podmiot, któremu zezwolenie w ogóle nie może być wydane. Zdaniem organu odwoławczego kontrolowany podmiot nie spełnia warunków podmiotowych uzyskania zezwolenia, albowiem nie posiada licencji i nie jest przewoźnikiem drogowym, a zatem o zezwolenie starać się nie może. Nie daje to jednak – w ocenie organu – podstaw do przyjęcia stanowiska, iż podmiot ten może wówczas wykonywać takie przewozy. Zdaniem organu stanowisko takie znajduje uzasadnienie na gruncie w/w przepisów europejskich, w szczególności cyt. rozporządzenia Komisji (WE) nr 792/94 z dnia 8 kwietnia 1994 r., którego przepisy umożliwiały staranie się w pewnym okresie o uzyskanie zezwolenia przez wykonujących przewozy na potrzeby własne przedsiębiorców, pomimo tego, że nie posiadali oni wymaganej prawem licencji. Był to – zdaniem organu – wyjątek od generalnej zasady udzielania zezwoleń na przewóz kabotażowy podmiotom profesjonalnym, co uzasadnione było wówczas względami gospodarczymi występującymi w Unii Europejskiej. Obecnie takich zezwoleń podmioty te nie uzyskają z racji postanowień Traktatu Akcesyjnego. Pismem z dnia [...] maja 2005 r. skarżąca spółka – działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, skarżąca zarzuciła organom obu instancji obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z Lp. 1.3.1 załącznika do cyt. ustawy – poprzez bezzasadne zastosowanie powyższych przepisów i w konsekwencji bezpodstawne nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 15.000,- złotych. W uzasadnieniu skarżąca spółka – powołując się na definicję przewozu kabotażowego określoną w art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. ustanawiającym warunki wykonywania w Państwie Członkowskim usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników nie mających siedziby w tym państwie - podniosła, że przedmiotowa definicja wskazuje w sposób jednoznaczny, że U. nie wykonywała przewozu kabotażowego. Skarżąca stwierdziła, iż nie posiada statusu przewoźnika i nie jest przedsiębiorstwem wykonującym usługi transportu rzeczy. Wykonywany transport żwiru nie stanowił – zdaniem skarżącej – wykonywania usługi na rzecz osoby trzeciej. W niniejszej sprawie firma litewska wykonywała transport na potrzeby wykonywanych przez siebie prac drogowych. W tej sytuacji – w ocenie strony – przewóz żwiru w dniu [...] października 2004 r. był w rzeczywistości niezarobkowym przewozem drogowym – przewozem na potrzeby własne, o którym mowa w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, nie zaś przewozem kabotażowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W złożonym na rozprawie w dniu 9 stycznia 2006 r. piśmie procesowym pełnomocnik skarżącej spółki, podtrzymując dotychczasowe żądania wyrażone w skardze – podniósł, iż firma U. wykonywała na terenie Rzeczypospolitej Polskiej prace budowlane na podstawie umowy zawartej w dniu [...] lipca 2004 r. z "B." S.A. Wykonując prace budowlano-drogowe U., posługując się własnym środkiem transportu, kierowanym przez pracownika firmy dokonywała przewozu żwiru kupionego do budowy drogi. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej przewóz wykonywany był na terenie Polski na potrzeby własne, tj. na potrzeby wykonania prac budowlanych objętych w/w umową zawartą z [...] spółką, nie zaś w ramach usług przewozowych. W ocenie pełnomocnika skarżącej spółki przewóz wykonywany przez stronę nie spełnia definicji przewozu kabotażowego określonej w art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym i w art. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. Skarżąca wskazała, iż wprawdzie definicja przewozu kabotażowego określona w art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym odnosi się do wszelkich przewozów wykonywanych samochodem zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego, lecz definicja określona w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 3118/93 wskazuje na świadczenie usług jako czynność statuującą przewóz kabotażowy. W ocenie pełnomocnika spółki litewskiej wykładnia funkcjonalna i celowościowa prowadzi do wniosku, że z przewozu kabotażowego należy wyłączyć przewozy wykonywane dla potrzeb własnych, spełniające definicję określoną w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem strony z przewozem kabotażowym mamy do czynienia wyłączanie wtedy, gdy świadczona jest usługa przewozu towarów lub osób, co wynika z przepisów cyt. rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. Obecny na rozprawie pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu odwoławczego – wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, iż od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym, rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego, interpretowanym oraz stosowanym w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki U. z siedzibą w A., Republika Litewska zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego narusza prawo. Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2004r. w zaskarżonym zakresie dotyczącym kary pieniężnej 15.000,- nałożonej z tytułu wykonywania przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia -naruszają zarówno przepisy prawa materialnego wskazane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zdaniem Sądu zasądzając karę pieniężną z tytułu wykonywania przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia organy inspekcji transportu drogowego obu instancji dopuściły się obrazy przepisów art. 4 pkt 12 w zw. z art. 29 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 1.3.1 Załącznika do tej ustawy – poprzez błędną interpretację definicji przewozu kabotażowego, dokonaną w sposób sprzeczny z zasadą prowspólnotowej wykładni prawa krajowego, a przejawiającą się w przyjęciu – wbrew dyspozycji art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3118/93 – iż wykonywanie przez zagranicznego przedsiębiorcę, nie będącego przewoźnikiem, niezarobkowego przewozu drogowego towaru na potrzeby własne, a więc pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej – stanowi kabotaż. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy obu instancji dopuściły się ponadto naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) – poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z uwagi na nieustalenie: po pierwsze – czy skarżąca spółka litewska dokonywała spornego przewozu żwiru wyłącznie na potrzeby wykonywanych prac budowlanych objętych umową nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., czy też był to przewóz towaru wykonywany w ramach zarobkowego świadczenia usługi transportowej na rzecz osób trzecich, oraz po drugie – czy przewożony żwir był własnością skarżącego przedsiębiorcy. Ustalenia te - w kontekście przyjęcia przez Sąd w/w obrazy przepisów prawa materialnego – mogą mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc z uwagi na powstanie tych uchybień należało wyeliminować obie decyzje z obrotu prawnego w zaskarżonej przez stronę części. Podstawową kwestią sporną, zaistniałą pomiędzy stronami niniejszego postępowania, stanowiła kwestia dotycząca interpretacji pojęcia przewozu kabotażowego i związanej z tym prawidłowości zakwalifikowania czynności wykonanej przez stronę skarżącą jako przewozu kabotażowego bez zezwolenia. W konsekwencji należy – zdaniem Sądu – uznać, iż w niniejszej sprawie najistotniejsze jest dokonanie prawidłowej analizy i interpretacji przepisów prawa krajowego w aspekcie unormowań wspólnotowych zawartych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. ustanawiającego warunki wykonywania w Państwie Członkowskim usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników nie mających siedziby w tym państwie, z przepisów którego to rozporządzenia skarżąca spółka wywodzi brak podstaw do ukarania strony za przewóz kabotażowy bez zezwolenia. Na wstępie analizy powyższego zagadnienia należy podnieść, iż w związku z przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r., zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej. Na porządek prawny Unii Europejskiej składa się prawo pierwotne oraz prawo wtórne, uzupełniane orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie ETS, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej system prawny Unii stał się naszym własnym systemem, czyli porządek prawny Polski obejmuje w chwili obecnej system prawa narodowego - krajowego i całe acquis communautaire (dorobek wspólnotowy) i w tym systemie musi się poruszać polski sędzia (jak również organy administracji) dokując wykładni prawa zgodnie z jedną z podstawowych zasad prawa wspólnotowego – zasadą prowspólnotowej wykładni prawa krajowego. Zasada prowspólnotowej wykładni prawa krajowego oznacza, iż sąd krajowy stosując prawo krajowe musi – w zakresie, jaki jest tylko możliwy – interpretować prawo krajowe tak, aby było zgodne z wymogami prawa wspólnotowego, jego treścią i celem. Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem europejskim jest wyprowadzany z art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (TWE), na mocy którego państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie środki w celu zapewnienia realizacji zobowiązań wypływających z Traktatu lub działań podejmowanych przez instytucje Wspólnoty. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego oznacza, iż w razie sprzeczności między normami prawa wspólnotowego a prawa krajowego organy stosujące prawo (sądy lub organy administracyjne) są obowiązane podjąć rozstrzygnięcie na podstawie normy prawa wspólnotowego i tym samym obowiązane odmówić zastosowania normy prawa krajowego. Prowspólnotowa wykładnia pozwala na nadanie normom prawa krajowego takiego znaczenia, przy którym nie są one sprzeczne z normami prawa wspólnotowego; w takiej sytuacji nie ma potrzeby odwoływania się do pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zwraca się wyraźnie uwagę na to, że organy stosujące prawo powinny interpretować prawo krajowe zgodnie z prawem wspólnotowym, a dopiero, jeżeli taka interpretacja okaże się niemożliwa, powinny odmówić stosowania prawa krajowego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podstawowym obowiązkiem sędziego krajowego jest nadanie regulacji prawa wewnętrznego (krajowego) takiego sensu normatywnego, który będzie pozostawał w zgodzie z porządkiem prawnym Wspólnoty Europejskiej. Dopiero niemożliwość osiągnięcia niesprzeczności uprawnia go do ewentualnej odmowy zastosowania przepisu krajowego. Wykładnia prawa krajowego musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności wspólnotowych, te zaś – zgodnie z doktryną effet utile (zasadą efektywności prawa wspólnotowego) – wymagają skoncentrowania się na funkcji (celu) unormowania i rozważenia jej zgodności z funkcją (celem) założoną przez normodawcę wspólnotowego. Niewątpliwie pojęcia występujące w prawie krajowym, które mają swoje odpowiedniki w prawie europejskim, muszą być używane w takim znaczeniu, jakie nadają im dyrektywy, czy rozporządzenia. Dotyczy to zwłaszcza pojęć określonych w definicjach legalnych, zawartych w niektórych rozporządzeniach, czy też dyrektywach wspólnotowych. Dotyczy to również wykładni niektórych pojęć ogólnych, którym wiele uwagi poświęcono w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (vide: L. Florek "Wykładnia prawa pracy zgodna z prawem wspólnotowym (w:) Teoria i praktyka wykładni prawa", red. P. Winczorek, Liber 2005 s. 345-353 i powołane tam orzecznictwo ETS). Przechodząc do meritum niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. każdy przewoźnik zajmujący się zarobkowym drogowym przewozem rzeczy, posiadający licencję wspólnotową, zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 881/92, jest uprawniony, na warunkach określonych w niniejszym rozporządzeniu, do wykonywania czasowego zarobkowego drogowego transportu rzeczy w innym Państwie Członkowskim, zwanego dalej odpowiednio "kabotaż" oraz "przyjmujące Państwo Członkowskie", bez konieczności posiadania siedziby przedsiębiorstwa lub innej instytucji na jej terytorium. Z przepisu powyższego jasno wynika, iż według unormowań wspólnotowych kabotażem jest wyłącznie wykonywanie czasowego zarobkowego transportu drogowego rzeczy w innym Państwie Członkowskim. Zdaniem Sądu wspólnotowe przepisy prawa wtórnego, ustanawiającego warunki wykonywania w Państwie Członkowskim usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników nie mających siedziby w tym państwie stanowią wyraźnie, iż kabotaż odnoszony winien być wyłącznie do wykonywania usług transportowych (przewozów rzeczy) na rzecz osób trzecich. Stanowisko to znajduje – w ocenie Sądu – potwierdzenie również w doktrynie, która odnosząc się do zagadnienia kabotażu drogowego w kontekście wspomnianego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3118/93 – stwierdza, że kabotaż oznacza wykonywanie usług transportowych (tak m.in.: R. Ostrihansky /w:/ "Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki" pod red. J. Barcza, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2004, s. 876). W konsekwencji należy podzielić stanowisko pełnomocnika strony skarżącej i przyjąć, że z przewozem kabotażowym mamy do czynienia wyłączanie wtedy, gdy świadczona jest usługa o charakterze zarobkowym polegająca na przewozie po drogach towarów lub osób. Zdaniem Sądu nie oznacza to, iż przewozy kabotażowe de facto wykonywane są wyłącznie przez przewoźników zagranicznych, albowiem z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika jedynie, iż tylko przewoźnicy zagraniczni mogą wykonywać przewóz kabotażowy w ramach uzyskanego zezwolenia. Tak więc, jeśli przedsiębiorca zagraniczny, albo inny podmiot pochodzący z kraju członkowskiego Wspólnoty Europejskiej lub kraju trzeciego nie będący przewoźnikiem (a nawet w ogóle nie będący przedsiębiorcą), świadczy na terenie Polski usługę o charakterze zarobkowym polegającą na przewozie po drogach towarów na rzecz osób trzecich i czyni to bez zezwolenia (którego zresztą nie może uzyskać w świetle art. 29 ust. 1 cyt. ustawy), to winien w takiej sytuacji podlegać karze pieniężnej w wysokości 15.000,- złotych z tytułu wykonywania przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 1.3.1 Załącznika do tej ustawy. Dlatego należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż z samego faktu, że skarżąca spółka nie uzyska stosownego zezwolenia, albowiem nie posiada statusu przewoźnika i nie jest uprawniona do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego nie można wywodzić braku możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności z tytułu wykonywania przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia. Zasadnie – zdaniem Sądu - organ odwoławczy przyjął, iż zwrot zawarty w Lp. 1.1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym – "bez wymaganego zezwolenia" oznacza zarówno sytuację, gdy przewoźnik zagraniczny wykonuje przewóz kabotażowy, jak i sytuację, gdy przewóz taki wykonuje inny podmiot, któremu zezwolenie w ogóle nie może być wydane. Organ prawidłowo przyjmuje, iż to, że kontrolowany podmiot nie spełnia warunków podmiotowych uzyskania zezwolenia, albowiem nie posiada licencji i nie jest przewoźnikiem drogowym, a zatem o zezwolenie starać się nie może - nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska, iż podmiot ten może wówczas wykonywać takie przewozy. Niemniej – w ocenie Sądu – organy obu instancji – powołując się na definicję przewozu kabotażowego zawartą w art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym - nieprawidłowo oraz wbrew unormowaniom wspólnotowym – przyjęły, iż jakikolwiek przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi przewóz kabotażowy, którego wykonywanie bez zezwolenia podlega karze pieniężnej określonej w Lp. 1.1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu należy przyjąć, iż stosując prowspólnotową wykładnię prawa krajowego należy uznać, iż z przewozu kabotażowego trzeba wyłączyć przewozy wykonywane przez przedsiębiorcę zagranicznego na potrzeby własne, mające charakter niezarobkowy i wykonywany pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie wszystkie warunki, o których mowa w art. 4 pkt 4 a)-d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Według Sądu dla rozstrzygnięcia powyższych kwestii całkowicie bezzasadne są argumenty organu odwoławczego odnoszące się do uregulowań zawartych w Załączniku nr XII Pkt 8.2. do Traktatu Akcesyjnego, albowiem unormowania te zawierają wyłącznie postanowienia dotyczące okresów przejściowych związanych z całkowitą liberalizacją przewozów kabotażowych w ramach Wspólnoty Europejskiej, nie mogą zaś stanowić jakiejkolwiek przesłanki do przyjęcia tezy, iż przewóz towarów na potrzeby własne wykonywany przez przedsiębiorcę zagranicznego z innego kraju członkowskiego Wspólnoty należy kwalifikować jako przewóz kabotażowy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko znajduje dodatkowo oparcie w obowiązujących przepisach wspólnotowego prawa pierwotnego wyrażonych w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską. Zgodnie z art. 49 TWE państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązuje respektowanie zasady swobody świadczenia usług, a więc zakazu wprowadzania przez Państwo Członkowskie ograniczeń w świadczeniu usług przez obywatela (w tym przedsiębiorcę) pochodzącego z innego kraju Wspólnoty. Mając na uwadze powyższy przepis TWE należy uznać, iż przyjęcie, że skarżąca litewska firma budowlana, wykonując niezarobkowy przewóz drogowy rzeczy związany pomocniczo z wykonywaną na terenie Polski usługą budowlaną – dopuszcza się zabronionego kabotażu, prowadzić by mogło do zabronionej przez prawo unijne dyskryminacji bezpośredniej, albowiem skarżąca osoba zagraniczna, nie mogąc wykupić zezwolenia kabotażowego na przewóz towarów (vide: art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), zostałaby obciążona w konsekwencji określonym obowiązkiem (wynajęcia firmy transportowej), którym to obowiązkiem nie są obciążone polskie firmy budowlane dokonujące przewozu towarów (materiałów budowlanych) na potrzeby własne, a więc na potrzeby prowadzonych przez siebie prac budowlanych. Działania (akty prawne) mające charakter bezpośrednio dyskryminujący wyróżnia mianowicie to, że w niekorzystny (negatywny) sposób wpływają one na sytuację osób zagranicznych (pochodzących z innych państw członkowskich) lub też stawiają w korzystnej (uprzywilejowanej) sytuacji osoby krajowe. Najczęściej następuje to w ten sposób, że osoby zagraniczne zostają obciążone określonymi obowiązkami (nakazami lub zakazami działania), którym nie są poddawane osoby krajowe. Obowiązki te mogą być przy tym związane z dostępem do danej działalności (świadczenia usług) i warunkować możliwość rozpoczęcia jej wykonywania bądź też mogą odnosić się już do samego wykonywania (prowadzenia wchodzącej w grę działalności (tak również: M. Szydło "Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej i swoboda świadczenia usług w prawie Unii Europejskiej", Toruń 2005, s. 146 i powołana tam literatura i orzecznictwo ETS). W ocenie Sądu zastosowanie sztywnej, literalnej wykładni przepisu art. 4 pkt 12 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, bez odniesienia się do unormowań wspólnotowych, prowadziłoby w konsekwencji do przyjęcia, iż polskie unormowania zawarte w cyt. ustawie dyskryminują przedsiębiorców z innych państw Unii Europejskiej, albowiem w wyniku zastosowania przepisów krajowych polskie firmy (np. budowlane) w ramach świadczonych usług mogą przewozić towary na potrzeby własne (np. materiały potrzebne do wykonania zleconych prac budowlanych) stosując przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy, zaś firmy z innych państw członkowskich świadczące te same usługi (np. budowlane) musiałyby przewozić rzeczy potrzebne do wykonania tych samych lub podobnych prac wyłącznie za pośrednictwem wyspecjalizowanych firm transportowych, świadczących zarobkowe usługi transportu drogowego rzeczy. Powyższe nie oznacza, że przepisy krajowe winny stwarzać sytuację, w której osoby krajowe są traktowane w gorszy sposób, niż osoby zagraniczne, chociaż – na marginesie – należy zauważyć, iż prawo wspólnotowe traktuje takie sytuacje irrelewantnie, jako sytuacje czysto wewnętrzne danego państwa członkowskiego, do których unormowań TWE dotyczących swobód nie stosuje się. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.). W konsekwencji należy uznać, iż organy obu instancji z uwagi na wskazane wyżej uchybienia proceduralne zobowiązane będą ponownie wyjaśnić, czy skarżąca spółka wykonywała czasowy zarobkowy transport drogowy rzeczy na terytorium Polski, a więc przewóz kabotażowy bez zezwolenia, czy też przewoziła towar (żwir) kupiony przez siebie na potrzeby swojej podstawowej działalności gospodarczej, a więc wyłącznie na potrzeby prac budowlanych określonych w umowie nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. zawartej z "B." S.A., dotyczących remontu odcinka drogi krajowej Nr [...]. W sytuacji ustalenia, że skarżąca firma budowlana wykonywała przewóz na potrzeby własne, organy inspekcji transportu drogowego zobowiązane będą w dalszej kolejności ustalić, czy skarżący przedsiębiorca posiadał stosowne zaświadczenie na przewozy na potrzeby własne. Brak jednoznacznych ustaleń w zakresie spełniania przez skarżącą spółkę litewską wszystkich przesłanek potrzebnych do zakwalifikowania jej przewozu jako niezarobkowego przewozu na potrzeby własne - nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełną kontrolę prawidłowości (legalności) zaskarżonych decyzji administracyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś orzekając zwrot kosztów postępowania – na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).