II SA/Wa 1752/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bronisław Szydło Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Asesor WSA - Przemysław Szustakiewicz Protokolant - Iwona Maciejuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Po dokonaniu w dniu [...] lipca 2004 r. rejestracji przez M. K. w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] w [...], Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 1 pkt 1 i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), przyznał wymienionemu od dnia rejestracji status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnego w wysokości 100% zasiłku podstawowego na okres 6 miesięcy. Następnie w dniu [...] listopada 2004 r. skarżący przedłożył w PUP nr [...] w [...] umowę z dnia [...] listopada 2004 r. o pracę na okres próbny od [...] listopada 2004 r. do [...] lutego 2005 r., zawartą z F. S.A. W tej sytuacji Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b cytowanej już wyżej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekł o utracie przez skarżącego z dniem [...] listopada 2004 r. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Tymczasem w dniu [...] listopada 2004 r. wpłynęła do PUP nr [...] w [...] informacja A. Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2004 r. o zawarciu przez skarżącego z wyżej wymienioną firmą od dnia [...] października 2004 r. umowy cywilno - prawnej. Jak wynika z kolejnej prezentaty na piśmie, Dział Odwołań i Kontroli przejął powyższe pismo w dniu [...] listopada 2004 r. Z uwagi na powyższe, Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 145 § 1, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego od dnia [...] listopada 2004 r. na mocy opisanej już wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] z uwagi na wskazane powyżej pismo A. Sp. z o.o. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 33 ust. 4 pkt 1 cytowanej już wyżej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] i pozbawił skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] października 2004 r., a w uzasadnieniu powołując się na pismo A. Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdził, że skarżący będąc zatrudniony od dnia [...] października 2004 r., nie może jednocześnie posiadać statusu osoby bezrobotnej. Nie spełnił on bowiem przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podał, że podjął powyższą pracę, jednak z uwagi na fakt, iż nie dostał umowy do "ręki" i nie otrzymał wynagrodzenia, zrezygnował z niej nie zdając sobie sprawy, że fakt ten należało zgłosić w PUP. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumenty przedstawione przez organ pierwszej instancji. W dniu [...] lutego 2005 r. skarżący złożył pismo do Wojewody [...] o "warunkowe umorzenie decyzji wydanej przez Powiatowy Urząd Pracy Nr [...] w [...] z dn. [...].12.2004 r. oraz Wydział Polityki Społecznej w [...] z dn. [...].01.2005 r.". W oświadczeniu z dnia [...] marca 2005 r. stwierdził, że powyższe pismo dotyczy zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Wojewoda [...], mając za podstawę art. 154 k.p.a. i "po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2005 r.": - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], - uchylił postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], - uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], - przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu natomiast podał, że skarżący nie powiadomił PUP o podjęciu pracy od dnia [...] października 2004 r., powiadamiając jedynie o podjęciu pracy od dnia [...] listopada 2004 r. i w związku z tym Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] listopada 2004 r. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził z urzędu nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. W uzasadnieniu, powołując się przedstawiony już powyżej stan faktyczny, podał, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Stosownie do tego ostatniego przepisu, przez bezrobotnego należy rozumieć osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...) zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego, powiatowym urzędzie pracy. Tymczasem skarżący podjął pracę już [...] października 2004 r., zaś organ zignorował informację o powyższym fakcie przekazaną mu przez pracodawcę i wydał decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] listopada 2004 r. Zatem uzasadnia to - zdaniem organu - stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2005 r. do Ministra Gospodarki i Pracy, skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji i w uzasadnieniu podał, że jest osobą samotną oraz schorowaną i znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Natomiast trudności w znalezieniu pracy spowodowały, że podpisał umowę z A. Sp. z. o.o. i praktycznie pracował tam tylko przez cztery dni. W dalszej części wskazał na sposób procedowania z nim przez organy administracji, a opisany już w części faktycznej uzasadnienia konstatując, że postępowanie administracyjne dotyczące jego osoby trwa już ponad pół roku, co jest przejawem lekceważenia go. Stwierdził również, że jego pismo z dnia [...] lutego 2005 r. nie było "skargą", lecz prośbą o zmianę decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Uzasadniając swoje stanowisko - poza argumentami przedstawionymi już przez organ pierwszej instancji - podał, że orzeczenie utraty przez skarżącego statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku od dnia [...] listopada 2004 r. podczas, gdy te uprawnienia nie przysługiwały już od dnia [...] października 2004 r., stanowi rażące naruszenie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Uzasadnia to zatem stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zaś w dalszej części przytoczył wydane w jego sprawie orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki i Pracy wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja wydana w pierwszej instancji narusza obowiązujące przepisy prawa. Jednakże nie w takim stopniu, aby można było - zgodnie z żądanie skarżącego - stwierdzić jej nieważność. Na wstępie podkreślić należy, że organy administracji publicznej wydając decyzje administracyjne, związane są rygorami obowiązującej procedury administracyjnej. Dlatego organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami tego postępowania i wydania aktu w oparciu o ustalony stan faktyczny i prawny oraz właściwa normę prawa. Organ administracji publicznej zobowiązany jest zatem m. in. do przestrzegania zasady dochodzenia prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego, zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 i 80 k.p.a.) i wreszcie uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia wspomnianych wyżej reguł postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, uregulowany został w art. 156 - 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 przedmiotowej ustawy, na który powołał się w podstawie wydanej decyzji zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Gospodarki i Pracy, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten wprowadza dopuszczalność uchylenia przez organ wyższego stopnia ostatecznej decyzji w przypadku stwierdzenia, że została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa następuje w sytuacji, w której zarówno zakres obowiązywania konkretnej normy prawnej, jak i interpretacja jej treści nie budzą wątpliwości, zaś organ wydaje rozstrzygnięcie pozostające w rażącej sprzeczności z tą normą. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów kompetencyjnych oraz procesowych. Decyzja dotknięta kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest w takiej sytuacji nieważna, jednak aby to stwierdzić, organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja dotknięta jest taką właśnie wadą prawną. W podobny sposób organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To znaczy, że albo nie ma przepisu prawnego umocowującego administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] wydając z urzędu w dniu [...] czerwca 2005 r. decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] o utracie przez M. K. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia [...] listopada 2004 r. stwierdził jedynie, iż została ona wydana z wadą uzasadniającą zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również w uzasadnieniu niniejszej decyzji Wojewoda [...] ograniczył się do stwierdzenia, że wydając decyzję organ pierwszej instancji zignorował informację przekazaną przez A. Sp. z. o.o., iż M. K. podjął w dniu [...] października 2004 r. pracę zarobkową, co w zupełności uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem utrata przez M. K. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] listopada 2004 r., podczas gdy uprawnienia te nie przysługiwały zainteresowanemu już od dnia [...] października 2004 r., stanowi naruszenie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Należy uznać, że organ nie ustalił w sposób wystarczający stanu faktycznego, a w szczególności okoliczności otrzymania przez organ pierwszej instancji informacji z A. Sp. z. o.o., daty wpływu tej informacji, momentu faktycznego zapoznania się przez organ ze wspomnianą informacją i w konsekwencji możliwością jej wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wszak decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana w dniu [...] listopada 2004 r., natomiast informacja A. Sp. z. o.o. wpłynęła do siedziby organu pierwszej instancji dopiero w dniu [...] listopada 2004 r., a do Działu Odwołań i Kontroli w dniu [...] listopada 2004 r., co - biorąc pod uwagę obieg dokumentów w danej jednostce organizacyjnej - mogło okazać się niewystarczające do jej rozpoznania w dacie orzekania. Jednakże Wojewoda [...] tych ustaleń nie poczynił. W konsekwencji również uzasadnienie podjętej decyzji nie odpowiada wymogom prawa i nie wskazuje w sposób wyczerpujący powodów stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Ponadto Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę doszedł do wniosku, że organ drugiej instancji nie przeprowadził również na podstawie art. 136 k.p.a. z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również nie zlecił przeprowadzenie takiego postępowania organowi, który wydał decyzję. Minister Gospodarki i Pracy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż orzeczenie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia [...] listopada 2004 r., podczas gdy uprawnienia te nie przysługiwały już od dnia [...] października 2004 r., stanowi rażące naruszenie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jednocześnie organ ten przedstawił szereg argumentów uzasadniających, iż Prezydent Miasta [...] nie miał podstaw do wznowienia postępowania i wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. Nie mogą one jednak zastąpić podstawowych, wymaganych prawem elementów uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. [...] i nie mają w tym zakresie większego znaczenia prawnego. Nie ulega wątpliwości, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, jako nadzwyczajny tryb jej wzruszenia powinna być stosowana jako wyjątek od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i pewności obrotu prawnego - wyłącznie w sytuacjach przewidzianych przepisami postępowania administracyjnego i przy spełnieniu wszystkich określonych w tych przepisach przesłanek. W niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej instancji, jak również Minister Gospodarki i Pracy tych reguł nie zachowali, czym naruszyli obowiązujące przepisy prawa. Powyższe w pełni uzasadnia uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.