I OSK 365/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno, Zygmunt Zgierski, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt 6 II SA 4061/03 w sprawie ze skargi T. M.i M. M. na decyzję Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obciążenia karą pieniężną oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt 6 II SA 4061/03, oddalił skargę T. M. i M. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], Nr [...], wydaną w przedmiocie obciążenia karą pieniężną. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 18 lutego 2003 r. przeprowadzono kontrolę pojazdu MAN nr rej [...] wraz z przyczepą [...] stanowiącego własność T. M. i M. M. W wyniku kontroli stwierdzono przekroczenie nacisków na 2 i 3 osi pojazdu. Zawiadomieniem z dnia 7 maja 2003r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wszczął postępowanie w sprawie obciążenia karą pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym , a następnie decyzją z dnia [...] ,obciążył M. M. i T. M. karą pieniężną w kwocie 4080 zł. W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał między innymi, że głównym powodem przekroczonych nacisków dwóch z pięciu osi było złe rozmieszczenie ładunku na pojeździe. Skoro pojazd miał przekroczony nacisk dwóch osi, przewoźnik nie dopełnił zatem jednego z podstawowych obowiązków wynikającego z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawa z dnia 20 czerwca 1997r., Prawo o ruchu drogowym - (tekst jednolity Dz. U. z dnia 7 marca 2003r. nr 58, poz. 515). Przepis ten nakłada bowiem na korzystających z dróg, obowiązek takiego umieszczenia ładunku na pojeździe, aby nie powodować przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę albo uzyskania zezwolenia na przejazd - art. 64 ust 1 w/w ustawy. Zgodnie z § 6.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 200l r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych (Dz. U. nr 153 poz. 1763), w celu uzyskania zezwolenia wnioskodawca powinien złożyć wniosek do właściwego organu przedkładając dane określone w § 5.1 cyt. wyżej rozporządzenia. Skoro cyt. przepis prawa obowiązkiem uzyskania zezwolenia obciąża wnioskodawcę, którym może być osoba posiadająca prawo władania pojazdem tj. jego właściciel lub posiadacz, tym samym na nim spoczywa odpowiedzialność za brak takiego zezwolenia skutkująca koniecznością uiszczenia kary pieniężnej. Brak jest natomiast podstaw prawnych, aby karę ponosiła osoba kierująca pojazdem. Okoliczność, iż kontrolowany pojazd nie miał przekroczonej dopuszczalnej ładowności, a przewoźnik nie miał możliwości sprawdzenia nacisku poszczególnych osi kontrolowanego pojazdu w miejscu załadunku, nie ma znaczenia dla sprawy wymierzenia kary pieniężnej za przekroczone naciski drugiej i trzeciej osi. W wyniku dokonanego ważenia (przy użyciu legalizowanej wagi) w/w pojazdu - co zostało wykazane w protokole Nr 925 z dnia 18 lutego 2003r. z zatrzymania i kontroli pojazdu, stwierdzono przekroczony nacisk osi składowej o odpowiednio 9,76 kN i 11,13 kN, zatem wymierzenie kary pieniężnej określonej w art. 13 ust. 2a i 2 b ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 71 poz. 838) za przejazd zespołem nienormatywnym bez zezwolenia po drodze krajowej Nr 11, jest uzasadnione. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podtrzymane zostało stanowisko prezentowane w decyzji z dnia [...]. Skargę na tę decyzję złożyli T. i M. M., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji lub ewentualnie ich uchylenia i zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz zasady praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a. przez dokonanie interpretacji treści przepisów prawa materialnego administracyjnego, przytoczonych w decyzjach, a zwłaszcza art. 13 ust. 2a i 2b ustawy o drogach publicznych, w taki sposób, że narusza to zasadę demokratycznego państwa prawnego. Ponadto – zdaniem skarżących - organ popełnił istotne uchybienie formalne, gdyż nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem w sentencji powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r., natomiast w uzasadnieniu decyzji przyjął, iż w dniu kontroli obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu o Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, iż zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. (Dz.U. nr 98, poz. 620 ze zm.), prawo o ruchu drogowym nakłada na przewoźnika obowiązek takiego umieszczenia ładunku na pojeździe, aby ładunek nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę, w sytuacji zaś gdy parametry pojazdu są większe od parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44, poz. 432), które obowiązywało w dacie kontroli, przewoźnik winien posiadać zezwolenie na przejazd, mówi o tym art. 64 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym. W wyniku przeprowadzonej kontroli pojazdu stanowiącego własność skarżących stwierdzono przekroczenie nacisku osi składowej o odpowiednio 9,76 kN i 11,13 kN (skarżący pomiarów tych nie kwestionował) w związku z powyższym, zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 13 ust. 2 a i 2 b ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838), organ administracji był – w ocenie Sądu I instancji - obowiązany wymierzyć stosowną karę pieniężną. Odpowiedzialność z art. 13 ust. 2a i 2 b ustawy o drogach publicznych, występuje w wypadku braku zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, o którym była mowa powyżej, a którego to zezwolenia skarżący nie przedłożył, dlatego też organy administracji wydały prawidłowe decyzje, które zasługują na pozostawienie ich w obrocie prawnym. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nakłada kary pieniężne za jazdę bez zezwolenia pojazdem, w którym przekroczone zostały dopuszczalne naciski na osie. Odpowiedzialność, o której mowa w art. 13 ust. 2a tej ustawy, ma charakter obiektywny i nie jest warunkowana winą podmiotu wykonującego przejazd. Na organie nakładającym karę pieniężną nie ciąży obowiązek wykazania, że do przekroczenia dopuszczalnych norm doszło na skutek okoliczności zależnych czy zawinionych przez przewoźnika. Kara ta, w ściśle określonej ustawą wysokości, zależnej od wielkości przekroczenia nacisku, jako kara administracyjna, jest niezależna od winy czy też zaniedbania właściciela pojazdu i jest nakładana w związku z wystąpieniem opisanego w ustawie skutku tj. przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu. W sprawie niniejszej przekroczenie dopuszczalnych paramentów nastąpiło i wobec tego niezależnie od jego przyczyn, kara musiała zostać wymierzona, a wymierzając ją organ nie dopuścił się naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących rażącego naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję, gdyż jak wykazano powyżej, decyzja znajduje odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach prawa. Nie ma również żadnego wpływu na wymierzenie kary okoliczność, że skarżący nie miał możliwości zmierzenia nacisku ładunku na osie pojazdu, gdyż odpowiedzialność z art. 13 ust. 2 a i 2 b ustawy o drogach publicznych jest odpowiedzialnością obiektywną, tj. niezależną od winy, w wypadku zaistnienia przekroczenia i braku zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym organ wymierza karę. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił ponadto zarzutu skargi, w którym skarżący podnosili, że organ administracji popełnił istotne uchybienie formalne, gdyż nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem w sentencji powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. natomiast w uzasadnieniu przyjął, iż w dniu kontroli obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. Sąd wyjaśnił, że obydwa wyżej przytoczone rozporządzenia przewidywały identyczne parametry nacisku osi składowych pojazdu. Organ wydając rozstrzygnięcie w powyższej sprawie nie mógł powołać się na rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r., gdyż w tym czasie już nie obowiązywało - zastąpiło je rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. T. M. i M. M. złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie : a) art. 113 § 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez nienależyte wyjaśnienie sprawy i zaniechanie wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), b) art. 143 § 4 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym także przez brak wyjaśnienia czy badano zgodność z Konstytucją przepisów prawa przytoczonych jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 13 ust.2a i art.13 ust. 2b oraz załącznika nr 2 do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. 2000 r. Nr 71, poz. 838) oraz art. 61 ust. 2 pkt 1-2 oraz art. 64 ust. l ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r., Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 620 ze zm.), rozporządzenia ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44, poz. 432) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 32, poz. 262) -przez ich błędną wykładnię, a to przez nadanie im w drodze wykładni takiej treści normatywnej, iż przepisy te w ten sposób rozumiane nie byłyby zgodne z przepisem art. 2. .Konstytucji, a zatem nie mogłyby stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powołując się na wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli także o postawienie szeregu pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu, dotyczących zgodności z Konstytucją wymienionych przepisów Prawa o ruchu drogowym. W związku z powyższym skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obciążenia karą pieniężną, ewentualnie jej uchylenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem kosztów postępowania poniesionych przez skarżących. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd I instancji nie nasuwają zastrzeżeń, bo też w istocie od początku postępowania okoliczności faktyczne były bezsporne i potwierdzone dokumentami, a prawidłowości pomiarów skarżący, ani zatrudniony przez nich kierowca, nie kwestionowali: w dniu 18 lutego 2003 r.: mimo zgodnej z normami masy całkowitej, w zestawie drogowym skarżących stwierdzono nierówny nacisk na osie. Skarżący zarzucają jednakże, iż Sąd I instancji w sprawie niniejszej nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej wyroku, w szczególności nie zwrócił uwagi na te czynniki, wskazane w uzasadnieniach niżej powołanych: wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz wyrokach Sądu Najwyższego (pkt III), które wskazują na uzasadnione wątpliwości co do tego, czy przepisy prawa wydane w formalnie legalnym trybie, ustanawiające obowiązki i sankcje wskazane przez Sąd I instancji, są materialnie legalne, czy są zgodne z przepisami Konstytucji. Wobec występujących wątpliwości co do legalności materialnej przepisów prawa powołanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na uzasadnienie rozstrzygnięcia, Sąd ten powinien był przedstawić stosowne pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu, jednakże bezpodstawnie uznał, że nie ma w tym zakresie potrzeby ani celowości, chociaż działający bez pełnomocnika skarżący podnosili zarzuty w tym zakresie w swej skardze. Jednocześnie skarżący wskazali, że ustawodawca nie zastosował w przepisach przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia zasady proporcjonalności, bowiem z załącznika nr 2 dot. kar pieniężnych do ustawy o drogach publicznych wynika, że postulat dostosowania jej wysokości do długości trasy przejechanej bez zezwolenia z nienormatywnym naciskiem na osie nie został uwzględniony. O ile słusznie twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przedmiotowa opłata jest karą administracyjną, której nałożenie nie jest uzależnione od winy podmiotu, w szczególności nie jest karą ani za przestępstwo, ani za wykroczenie, o tyle rażącym naruszeniem prawa materialnego jest – w ocenie skarżących - przyjęcie takiej wykładni, iż dla nałożenia tej kary nie jest konieczna nawet możliwość postawienia podmiotowi prawa zarzutu obiektywnej nieprawidłowości. Tymczasem normodawcy nie nałożyli na przewoźników czy podmiotów dokonujących załadunku obowiązku wyposażenia pojazdów oraz przedsiębiorstw w wagi umożliwiające ustalenie nacisku ładunku na osie, ale obciążyli właścicieli pojazdów w zakresie normatywnego nacisku na osie obowiązkami obiektywnie i rzeczywiście niemożliwymi do wypełnienia przez podmioty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż skarżący w żaden sposób nie kwestionują przepisów prawa materialnego i procesowego w oparciu, o które wydany został wobec nich zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wywodzą jedynie, że przepisy te mają w ich ocenie charakter niekonstytucyjny i w ich przypadku nie powinny być stosowane z uwagi na art. 2 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 253, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności określone w § 2 art. 183 ppsa, to Sąd dokonał oceny zaskarżonego wyroku zgodnie ze wskazanymi podstawami i uznał, że nie są one usprawiedliwione. Nie jest więc trafny zarzut naruszenia przez Sąd art. 113 § 1 i 143 § 4 ppsa. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przepis art. 143 ppsa nie zawiera § 4 w związku z tym w żaden sposób Sąd I instancji przepisu tego nie mógł naruszyć. Natomiast sam art. 143 ppsa odnosi się do kwestii podpisania uzasadnienia wyroku przez sędziów, którzy brali udział w jego wydaniu i nie został przez Sąd naruszony. Odnośnie zaś art. 113 § 1 ppsa, to również Sąd I instancji go nie naruszył. Sprawa została w pełni wyjaśniona i istniały podstawy do zamknięcia rozprawy. Stosownie do art. 133 § 1 ppsa, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Sąd dysponował stosownymi aktami sprawy i nie istniała konieczność przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, a więc Sąd miał podstawę uznania, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Natomiast Sąd może przedstawić pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu, jeżeli poweźmie poważne wątpliwości co do zgodności danego aktu normatywnego w Konstytucją. Jeżeli Sąd I instancji takich wątpliwości nie miał, to nie istnieje potrzeba takiego wystąpienia. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię. Przede wszystkim Sąd nie dokonywał wykładni tych przepisów, bowiem nie zachodziła wątpliwość co do ich treści, a zadaniem wykładni jest ustalenie rzeczywistego znaczenia przepisu prawnego. Zarówno przepis art. 13 ust. 2a i ust. 2b oraz załącznik do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak i przepis art. 61 ust. 2 pkt 1-2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym – w brzmieniu tych obu ustaw na dzień wydawania zaskarżonej decyzji – nie budził wątpliwości interpretacyjnych. Były jasno sformułowane i precyzyjnie określały obowiązki oraz skutki ich niewykonania. Wątpliwości odnoszą się do praktycznej możliwości realizowania przepisów, nie tak dotyczących samej możliwości nałożenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez stosownego zezwolenia, ale realizacji przepisów dotyczących warunków technicznych, jakie powinny spełniać określone pojazdy. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości co do jego konstytucyjności nałożony przepisami m.in. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym, obowiązek spełniania przez pojazd uczestniczący w ruchu drogowym określonych warunków technicznych. Natomiast w skardze kasacyjnej nie wskazano, które przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44, poz. 432 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262) zostały naruszone poprzez błędną wykładnię. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa,co podniesiono już wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do precyzowania zarzutów. W związku z tym Sąd w tym zakresie nie mógł dokonać oceny zasadności postawionego zarzutu. Zarówno zarzuty skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie oraz zgłoszone wnioski faktyczne, sprowadzają się do kwestionowania konstytucyjności przepisów dotyczących nałożenia kar za jazdę bez zezwolenia pojazdem ponadnormatywnym. Należy więc ponownie wskazać, iż Sąd oczywiście posiada kompetencje do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisów danego aktu normatywnego z Konstytucją, ale korzysta z tych uprawnień w przypadkach uzasadnionych wątpliwości w tym zakresie, a nadto gdy odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie to jest postawione. W niniejszej sprawie Sąd nie miał takich wątpliwości, a więc nie było podstaw do wystąpienia ze stosownym pytaniem prawnym. Natomiast zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko generalnie sprowadza się do negowania w ogóle możliwości wprowadzenia takich kar, jeżeli brak jest obowiązku dysponowania stosownym sprzętem technicznym, pozwalającym użytkownikowi dróg na faktyczną kontrolę, czy jego pojazd spełnia określone w przepisach warunki techniczne. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak to wskazano wyżej nie budzi wątpliwości co do jego konstytucjonalności, ustawowy obowiązek spełnienia przez dany pojazd określonych warunków technicznych. Realizacja takiego obowiązku sama przez się wymusza na użytkowniku dróg określonych działań, m.in. zapewniania równomiernego, określonego w przepisach nacisku na oś, który wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, może zostać zrealizowany również przy towarach sypkich, których zabezpieczenie przed przesuwem nie wymaga skomplikowanych urządzeń technicznych. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ppsa – orzekł jak w sentencji wyroku.