I OSK 345/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Zygmunt Zgierski, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3897/03 w sprawie ze skargi B. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz B. A. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wyrokiem z dnia 29 października 2004 r. 6 II SA 3897/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę B. A. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, pod pojęciem "przewóz regularny" należy rozumieć "publiczny przewóz osób i ich bagażu wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika do publicznej wiadomości co najmniej poprzez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, w którym należność za przejazd pobierana jest zgodnie z taryfą opłat podaną do publicznej wiadomości oraz z warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18". Zdaniem Sądu, organ niezasadnie uznał, iż ulotki z podanymi godzinami odjazdów znajdujące się w kontrolowanym pojeździe oraz oznakowanie pojazdu tablicami miast, wbrew definicji zawartej w ustawie, są wystarczające do uznania kontrolowanego przewozu za przewóz regularny. Ulotek z podanymi godzinami odjazdów pojazdu nie można uznać za ogłoszenie rozkładu jazdy wywieszanym na przystankach i dworcach autobusowych. Również druga przesłanka uznania przewozu za przewóz regularny nie została spełniona. Nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez, wymaganego zezwolenia poprzez uznanie, iż kontrolowany przejazd był przejazdem regularnym stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie przepisu art. 92 ust. l pkt l w związku z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Skarżący w trakcie postępowania podnosił, iż podane w ulotkach godziny odjazdów autobusu są jedynie orientacyjnymi godzinami odjazdu a nie rozkładem jazdy. Organ odmówił wiarygodności twierdzeniom strony, iż podane godziny są orientacyjne nie uzasadniając swojej odmowy uznania wiarygodności. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na zebrane w sprawie dowody: zeznania świadków i zdjęcia. Skarżący nie miał dostępu do powołanych dowodów i nie mógł się wypowiedzieć, zasadnie więc podnosił w skardze, iż stanowi to naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § l oraz naruszenie art. 81 kpa. W myśl art. 77 § l kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy a zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej winien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów, chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. (art. 81 kpa). Uznając na podstawie oznaczenia pojazdu tablicami oraz ulotek z godzinami odjazdów przejazdu za przejazd regularny organ dopuścił się naruszenia nie tylko wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego również przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to wszystko na uwadze, Sąd uwzględnił skargę i na podstawie an. 145 § l pkt l lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 4 pkt 7 i 18 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r.. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz nieuwzględnienie w toku tej wykładni art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP, w następstwie czego błędnie uznano, iż do zakwalifikowania przewozu jako regularnego niezbędne jest wywieszenie rozkładu jazdy na dworcach lub przystankach autobusowych. W uzasadnieniu stwierdził, że wykładnia dokonana przez Sąd Wojewódzki nie jest prawidłowa z następujących przyczyn: (1) nie uwzględnia ona charakteru normy zawartej w art. 4 pkt 7 ustawy ; (2) jest dysfunkcjonalna, bowiem dokonana w oderwaniu od celów ustawy, pomija, a właściwie to całkowicie przekreśla sens obowiązywania art. 18 ust.1 ustawy w systemie prawa; (3) wreszcie prowadzi do przyznania ochrany działaniom podejmowanym w złej wierze i w celu obejścia ustawy, w konsekwencji prowadzi do dyskryminacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy regularne na podstawie posiadanych zezwoleń. W ten sposób narusza konstytucyjne zasady: równości, praworządności i demokratycznego państwa prawa. Ad (1) Argument, że przewóz nie miał charakteru regularnego, gdyż nie odbywał się na podstawie ogłoszonych na przystankach lub dworcach rozkładów jazdy jest niezasadny. To, że przedsiębiorca wykonujący pokątnie, bez zezwolenia, przewozy regularne unika zbytniemu "upubliczniania" charakteru swej działalności jest oczywiste z jego punktu widzenia, ponadto nie może on ogłaszać swych rozkładów na przystankach, co do których zazwyczaj nie ma prawa się w ogóle zatrzymywać. Tym niemniej rozumowanie Sądu zasadza się na błędnym uznaniu, iż definicja przewozów regularnych odnosi się w całości do przewozów wykonywanych bez zezwolenia. Nic bardziej błędnego. Uważna lektura całej definicji przewozów regularnych zawartej w art. 4 pkt. 7 ustawy prowadzi do nieuchronnego wniosku, że została ona skonstruowana dla wypadków, gdy przewozy regularne odbywają się na podstawie i w ramach zezwolenia na te przewozy. Innymi słowy przepis ten w istocie definiuje przewozy wykonywane na podstawie uzyskanego zezwolenia, a właściwie to i wyznacza treść uprawnień, jakie wiążą się z wykonywaniem uprzednio uzyskanego zezwolenia na przewozy regularne (np. ustanawia obowiązek podania, uzgodnionego i skoordynowanego, w trybie obowiązującego wówczas Prawa przewozowego, rozkładu jazdy do publicznej wiadomości, korzystanie z przystanków i dworców autobusowych). W zakresie przewozów wykonywanych bez zezwolenia przepis ten powinien być odczytywany w sposób uwzględniający tę okoliczność. Interpretator powinien w takim wypadku poszukiwać konstytutywnych cech przewozu regularnego, ażeby móc stwierdzić czy konkretna działalność o ustalonych cechach wymaga zezwolenia. Odczytując w tym duchu treść wspomnianej normy zawartej w art. 4 pkt 7 należy dojść do wniosku, że cechami istotnymi przewozów regularnych jest działalność polegająca na przewozie (a) osób, (b) w sposób regularny, (c) na podstawie rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości i za ustaloną z góry opłatą. Przy czym podanie rozkładu i taryfy do wiadomości publicznej wcale nie musi być rozplakatowywane na przystankach i dworcach, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji. Informacje te mogą być upublicznione w inny sposób, np. w drodze ogłoszeń znajdujących się w innych miejscach niż przystanki czy dworzec, w radio, ulotkach czy wręcz w formie głosowych nawoływań. Nie jest tu istotna forma, do której Sąd przykłada niebywałą wręcz wagę, ale cel działań przedsiębiorcy - zachęcenie do korzystania z jego usług z podaniem ich warunków. Za słusznością prezentowanej wykładni przemawia treść art. 4 pkt 7 in fme, gdzie mowa jest o wykonywaniu przewozów regularnych, zgodnie z "warunkami określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18'. Wynika z tego a contrario, że każdy przewóz regularny wykonywany sprzecznie z posiadanym zezwoleniem jest przewozem wykonywanym bez zezwolenia. A skoro tak, to argumentem minori ad maius, tym bardziej przewóz regularny wykonywany bez posiadania w ogóle zezwolenia jest przewozem regularnym, wykonywanym z naruszeniem art. 18 ustawy. Innymi słowy skoro nie wolno wykonywać przewozów regularnych sprzecznie z warunkami zezwolenia, to tym bardziej nie można wykonywać przewozów bez wymaganego zezwolenia. A sankcją za naruszenie tych warunków jest kara pieniężna orzekana na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy. Co więcej sam ustawodawca zakłada, że możliwe jest wykonywanie przewozów regularnych, które to przewozy jednocześnie nie spełniają wszystkich warunków określonych w art. 4 pkt 7 uslawy. Świadczy o tym treść np. art. 23 pkt 2 ustawy, gdzie przewidziano, jako jedną z przesłanek odmowy wydania zezwolenia jest wykonywanie przewozów regularnych bez takiego zezwolenia. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 4 pkt 7 jedną z cech przewozów regularnych tam określonych jest posiadanie zezwolenia, to oznacza to, że sam ustawodawca nie wymaga do uznania przewozów za regularne spełnienia wszystkich elementów wskazanych w art. 4 pkt 7 ustawy. Jeżeli zatem udowodniono, że świadczone przez przedsiębiorcę usługi mają konstytutywne cechy przewozów regularnych, a taką cechą nie jest z pewnością miejsce publikacji rozkładu jazdy, to wówczas uznać trzeba, że na taką działalność potrzebne było zezwolenie. Brak stosownego zezwolenia uzasadniał nałożenie kary pieniężnej. Ad (2) Dysfunkcjonafność wykładni dokonanej przez Sąd przejawia się tym, że dopuszcza ona w istocie wykonywanie przewozów regularnych bez żadnych zezwoleń. Wystarczającym ku temu powodem byłoby, przyjmując zapatrywanie Sądu Wojewódzkiego, nie zamieszczanie na przystankach rozkładów jazdy. Podważa to w ogóle sens starania się o zezwolenie, z art. 18 ust. 1 ustawy. Bowiem jedyną korzyścią z jego uzyskania byłaby wyłącznie możliwość rozplakatowania rozkładów jazdy na przystankach i dworcach. Uznanie, iż tylko to było celem wprowadzenia zezwoleń na przewozy regularne, a nie uporządkowanie tych przewozów na zasadach określonych w rozdziale trzecim ustawy, przeczy racjonalności prawodawcy. Ad (3) Zgodnie z poglądami przyjmowanymi w doktrynie Sąd obowiązany jest do współstosowania konstytucji i norm ustawowych. Oznacza to nakaz dokonywania wykładni wszelkich przepisów w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi (tak: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, 2 wyd. Warszawa 2001, s. 106). Przyjęta przez Sąd Wojewódzki wykładnia reguły konstytucyjne narusza. W szczególności zasadę równości wobec prawa, dyskryminując przewoźników wykonujących przewozy na podstawie uzyskanych zezwoleń, którzy częstokroć oprócz linii dochodowych ponoszą ciężary utrzymywania linii deficytowych (art. 22 ust. 1 pkt 1), opłat związanych z udzieleniem zezwolenia (art. 41 ust. 1 pkt 2), zapewnienia odpowiedniej liczby taboru na przejazdy (art. 23 pkt 1 lit. a). Ciężarów tych, z punktu widzenia przyjętej przez Sąd interpretacji, nie muszą ponosić ich konkurenci wykonujący de facto identyczną działalność gospodarczą. Wykładnia prezentowana przez Sąd Wojewódzki narusza także zasadę demokratycznego państwa prawa i praworządności, a to poprzez unikanie poszukiwania przez Sąd racjonalnej z punktu celów wykładni prawa, poprzestając wyłącznie na jego literalnym i oderwanym od szerszego kontekstu znaczeniu. Co odczytywać można, jako swoistą retorsja wobec władzy ustawodawczej za niski poziom legislacji. Z tym jednak, że konsekwencją tego stanu rzeczy jest dopuszczenie do nieuczciwej konkurencji między przedsiębiorcami oraz osłabienie prestiżu samego prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono, że: I. Zarzut błędnej wykładni mający polegać na nie uwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny "charakteru normy zawartej w art. 4 ust. 7 ustawy jest chybiony. Skarżący wielokrotnie podkreślał, że treść przepisu art. 4 ust 7 ustawy "o transporcie drogowym" w sposób kompleksowy i zupełny określa przesłanki, których spełnienie uzasadnia zakwalifikowanie danego rodzaju działalności jako "przewozu regularnego". W ocenie ustawodawcy treść przepisu art. 4 ust. 7 ustawy (obowiązująca w dacie kontroli skarżącego) była nieprecyzyjna, co w konsekwencji doprowadziło do nowelizacji tego przepisu, która weszła w życie w dniu 28 września 2003 roku. Definicja "przewozu regularnego" w brzmieniu wprowadzonym nowelizacją została uzupełniona o nowe przesłanki, bez zmian dotychczasowej treści przepisu. Jeżeli zatem GITD podejmuje próbę przeprowadzenia celowościowej wykładni tego przepisu, a zatem odnoszącej się do celu, jaki ustawodawca zamierzał osiągnąć poprzez wprowadzenie do obrotu prawnego wyczerpującej treści definicji "przewozu regularnego" - wykładnia ta powinna uwzględniać również przyjęty przez ustawodawcę kierunek nowelizacji tego przepisu. Podkreślić ponadto należy, że przepis art. 92 ustawy, nakładający sankcję karną, leży w bezpośrednim związku z uregulowaniem zawartym w art. 7 ust. 4 ustawy i stanowi wyraźnie, że jedynie brak zezwolenia na przewozy regularne może uzasadnić nałożenie sankcji. Taka konstrukcja tego przepisu uzasadnia twierdzenie, że odnosi się on wprost do treści definicji przewozów regularnych z art. 7 ust. 4 ustawy. Twierdzenie GITD, że podanie rozkładu i taryfy do wiadomości publicznej wcale nie musi być rozplakatowane na przystankach i dworcach, jest błędne, bowiem przeczy temu jednoznaczna treść definicji przewozu regularnego z art. 4 ust. 7 ustawy, w której jedną z przesłanek zakwalifikowania danego rodzaju działalności jako przewozu regularnego jest wykonywanie publicznego przewozu osób i ich bagaży według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika do publicznej wiadomości, co najmniej poprzez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych. Przyjęcie poglądu GITD prowadziłoby do wniosku, że w obrocie prawnym w istocie funkcjonują dwie definicje przewozów regularnych, z których jedna mająca zastosowanie do przewozów świadczonych na podstawie wydanego zezwolenia (art. 4 ust 7 i art. 18 ust l ustawy), a druga służąca do sankcjonowania działań przedsiębiorców poprzez nakładanie na nich kar administracyjnych (art. 92 ust l pkt 2 ustawy) lub odmowę wydawania im zezwoleń (art. 23 pkt 2 ustawy). Treść ustawy nie daje podstaw do takiego rozumowania. Przyjęcie toku wykładni GITD skutkowałoby powstaniem stanu niepewności prawnej po stronie przedsiębiorców. Skoro bowiem przepis art. 92 ust. l ustawy sankcjonowałby wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na przewóz osób (przy czym jednym z rodzajów transportu drogowego osób, wymagających zezwolenia są przewozy regularne), a zakres pojęcia "transportu drogowego wymagającego zezwolenia na przewóz osób" z tego artykułu byłby inny aniżeli zakres pojęcia wymagającego zezwolenia transportu drogowego osób z art. 4 ust. 7 ustawy, to taki stan skutkowałby istnieniem stałego zagrożenia po stronie przedsiębiorców, którzy, nie wykonując usług o których mowa w art. 4 ust. 7 ustawy, nie mieliby pewności czy ich działalność nie stanowi podstawy do nałożenia na nich kar administracyjnych. W takiej sytuacji dokonana przez GITD wykładnia byłaby dużo bardziej "dysfunkcjonalna" aniżeli wykładnia, której dokonał Sąd I-szej instancji. Uznanie prezentowanej przez GITD wykładni wyżej wymienionych przepisów ustawy o transporcie drogowym dawałoby organom kontrolującym uprawnienie do uznaniowej interpretacji kontrolowanych stanów faktycznych. W przedmiocie nakładania kar administracyjnych nie może mieć miejsca jakakolwiek swoboda interpretacyjna, bowiem rodziłaby po stronie przedsiębiorców trwałe zagrożenie sankcjami w postaci bardzo wysokich kar administracyjnych. Przyjęcie wykładni prezentowanej przez GITD przeczyłoby treści art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, prowadziłoby do ograniczenia zasady wolności działalności gospodarczej. W postępowaniu administracyjnym, w którym za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z ustawy istnieje możliwość nałożenia sankcji karnych, należy stosować wykładnię literalną przepisu, nie dającą organom administracyjnym możliwości rozszerzającej interpretacji definicji ustawowych. Kryteria, którymi posługuje się GITD na potrzeby nakładania na przedsiębiorców kar administracyjnych, i które wymienia w treści skargi kasacyjnej są kryteriami zaczerpniętymi wybiórczo z definicji zawartej w art. 4 ust. 7 ustawy. GITD pomija kryteria, które istnieją aczkolwiek przeczą jego stanowisku, zawartemu w skardze. GITD, na podstawie zebranych dowodów w sprawie dopuszcza się domniemania faktycznego wykonywania przez skarżącego przewozów regularnych osób i wywodzi z tego tytułu domniemanie prawne, poprzez dokonanie wykładni przepisu art. 4 pkt 7 ustawy w sposób uzasadniający nałożenie sankcji karnej z art. 92 ustawy. Zgodnie z ogólną regułą dowodową wynikającą z art. 6 Kodeksu cywilnego, która ma również zastosowanie w postępowaniu administracyjnym {zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej uregulowaną w art. 7 K.p.a) która w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie - ciężar dowodu spoczywa na organie, który nałożył na skarżącego sankcję karną. Zdaniem skarżącego, ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny, nie pozwala na postawienie skarżącemu zarzutu wykonywania "przewozów regularnych", tym bardziej, że nie miał możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonych w sprawie dowodów. Reasumując: Brak odrębnej definicji transportu drogowego wykonywanego bez wymaganego zezwolenia na przewóz osób z art. 92 ust. l pkt 2 ustawy nie zezwala organowi na tworzenie odrębnej definicji tego rodzaju działalności na potrzeby nakładania kar administracyjnych na przedsiębiorców. Skoro bowiem istnieje ustawowa definicja przewozów regularnych, to tą definicję należy stosować do oceny wszystkich stanów faktycznych, objętych regulacją ustawy. II. Skarżący pragnie stanowczo zaprotestować przeciwko przedstawieniu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego osoby, jako osoby wykonującej działalność gospodarczą "pokątnie", podejmującej działania w złej wierze i w celu obejścia ustawy, której zamiarem jest dyskryminacja przedsiębiorców wykonujących przewozy regularne na podstawie posiadanych zezwoleń, ponoszących ciężary utrzymywania linii deficytowych, opłat związanych z udzieleniem zezwolenia i zapewnieniem odpowiedniej liczby taboru na przejazdy. Akta sprawy i materiał dowodowy w nich zgromadzony nie dają GITD żadnych podstaw do insynuacji wobec skarżącego, że sposób wykonywania przewozów osób miał na celu obejście prawa. Skarżący podkreśla, że nigdy nie wykonywał swojej działalności "pokątnie". Od początku dysponował czterema pojazdami, a na obecnym etapie jego głównym celem jest powiększanie taboru. Skarżący w dalszych swoich działaniach zamierza zmienić profil swojej działalności z przewozów okazjonalnych na przewozy regularne, W tym celu wszczął procedury związane z uzyskaniem zezwoleń, o których mowa w art. 18 ust. l ustawy o transporcie drogowym. Skarżący w swoich wnioskach o wydanie mu zezwolenia na przewozy stanowczo zadeklarował chęć przejęcia lub współobsługiwania tras uznawanych przez dotychczas jedynego przewoźnika (PPKS [...]) za nierentowne. Twierdzenie GITD, że działanie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie ma charakter retorsji wobec władzy ustawodawczej za niski poziom legislacji jest nieporozumieniem. Po pierwsze rolą Sądu, tak jak i organów administracji publicznej jest stosowanie prawa takiego jakim jest, a nie wyręczanie ustawodawcy. Po drugie twierdzenie to skarżący interpretuje jako przejaw przyznania przez GITD, że przepis art. 92 ust. l pkt 2 ustawy o transporcie drogowym jest przepisem nie dającym podstaw do nałożenia na skarżącego w niniejszej sprawie kary pieniężnej. Po trzecie, ocena poziomu legislacji przez stronę postępowania nie ma żadnego związku z toczącym się postępowaniem, administracyjnym, a jeżeli w ocenie GITD przepis ten jest nieprawidłowy - przysługują mu zupełnie inne środki prawne do tego, aby jego treść zmienić. III. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Sąd uznał, iż wystąpiły dwie przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jedna z nich, ma charakter materialny i sprowadza się do stanowiska, że skarżący nie wykonywał przewozu regularnego w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Drugą, niemniej istotną przesłanką była przesłanka o charakterze proceduralnym, polegająca na naruszeniu przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. To naruszenie Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżone decyzje, działając w oparciu o przepis art. 145 ust. l pkt l lit a) i lit. c) Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podkreśla, że w treści skargi kasacyjnej GITD odniósł się jedynie do pierwszej przesłanki wydania przez WSA zaskarżonego wyroku tj. przesłanki z art. 145 ust. l pkt l lit. a). GITD nie zakwestionował drugiej przesłanki rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z treścią Art. 183 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (...). Przesłanka z art. 145 ust. l pkt l lit. c ustawy jest przesłanką samoistną i wystarczającą do uchylenia zaskarżonych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skoro ta podstawa nie została zakwestionowana przez GITD, to skarga kasacyjna chociażby z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest trafny.. Nie ulega wątpliwości, że definicja legalna "przewozu regularnego", zawarta w art. 4 pkt 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), w brzmieniu z dnia 20 czerwca 2003 r., tj. z daty przeprowadzenia przez organ administracyjny kontroli w rozpoznawanej sprawie, może budzić usprawiedliwione wątpliwości. W dodatku są to wątpliwości, których nie można wyjaśnić, li tylko na gruncie wykładni językowej. Słusznie zatem podniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, że dla ich wyjaśnienia należy sięgnąć do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Gdyby uznać za prawidłową ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to w konsekwencji należałoby przyjąć, że pod pojęciem "przewóz regularny" można rozumieć jedynie taki publiczny przewóz osób i ich bagażu, który m. in. jest wykonywany zgodnie z warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy o transporcie drogowym. To zaś prowadziłoby do wniosku, że podmiot, który trudni się publicznym przewozem osób i ich bagażu bez zezwolenia nie wykonuje przewozu regularnego, chociażby spełniał wszystkie pozostałe przesłanki wskazane w art. 4 pkt 7. Rozumowanie takie jest jednak niedopuszczalne, ponieważ prowadziłoby do konkluzji, że unormowanie zawarte w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym przewidujące karę pieniężną za wykonywanie przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia jest zbędne, a to przecież jest nie do przyjęcia na gruncie obowiązujących reguł wykładni. Jeżeli więc, co zostało wykazane powyżej, dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia – w dosłownym rozumieniu tego słowa – wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, to konsekwentnie należy przyjąć, że przesłanka podania przez przewoźnika rozkładu jazdy do publicznej wiadomości, co najmniej poprzez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych też nie może być rozumiana dosłownie. W szczególności będzie ona spełniona również w przypadku, gdy ogłoszenia te zostaną umieszczone na słupkach, czy innych nadających się do tego urządzeniach, niekoniecznie wchodzących w skład infrastruktury danego przystanku lub dworca autobusowego, także wówczas, gdy znajdują się one na terenie przyległym, który jednakże w odczuciu potencjalnych pasażerów, ze względu na swoje usytuowanie może być uznany za teren przystanku lub dworca autobusowego. Chodzi tu więc o sytuację, w której umiejscowienie i wygląd podanego do publicznej wiadomości ogłoszenia o rozkładzie jazdy może skutecznie sugerować potencjalnemu pasażerowi, że jest to przystanek autobusowy, z którego może on udać się w zamierzoną przez siebie podróż. Zaprezentowana tu ocena prawna jest wiążaca dla organów administracji na zasadzie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Niemniej jednak skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, chociaż podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest trafny. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje bowiem generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a Sąd pierwszej instancji oparł swoje orzeczenie również na naruszeniu przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 i art. 81 kpa (art. 145 ust. l pkt l lit. c p.p.s.a.), które to naruszenie Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy i także z tego powodu uchylił zaskarżone decyzje, to należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzec jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ uznał sytuację, kiedy skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a pomimo to podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo błędnego częściowo uzasadnienia odpowiada prawu, za "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu cyt. przepisu p.p.s.a.