I OSK 344/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno, Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3896/03 w sprawie ze skargi B. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz B. A. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wyrokiem z dnia 29 października 2004 roku, po rozpoznaniu skargi B. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz poprzedzającą ją decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. A. kwotę 1.440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz orzekł, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, decyzją z dnia [...] Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 93 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) w związku z poz. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 roku w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999 z późn. zm.) nałożył na B. A. karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie regularnego przewozu osób bez zezwolenia. Inspektor wskazał, że podczas kontroli pojazdu marki Ford Transit przeprowadzonej w dniu 20 czerwca 2003 roku stwierdzono, iż pojazd oznakowany był z przodu oraz po bokach tablicami określającymi nazwy miejscowości "[...]" i "[...]", w samochodzie znajdowały się ulotki z podanymi godzinami odjazdu i pojazdem tym wykonywany był regularny przewóz osób na trasie [...] – [...]. Pismem z dnia 30 lipca 2003 roku B. A. odwołał się od powyższej decyzji. Zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu błędne przyjęcie za podstawę decyzji art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na wymierzenie kary pieniężnej. Skarżący stwierdził, iż ulotki nie mogą być traktowane jako rozkład jazdy, gdyż mają jedynie charakter reklamowy. Oznakowanie pojazdu jest natomiast powszechnie dozwolone. Na podstawie powyższych ustaleń nie można stwierdzić, iż przewozy mają charakter regularny. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż przedsiębiorca wykonywał w dniu kontroli regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym bez wymaganego prawem zezwolenia. O regularnym charakterze przewozów świadczy fakt podania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy na ulotkach, tablica informująca o trasie przejazdu oraz protokół przesłuchania świadka, który zeznał, że jeździ busem regularnie. Powołanie błędnej podstawy prawnej nie stanowi przesłanki uchylenia decyzji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. A. zarzucił, iż nie wykonywał regularnego przewozu osób w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. W jego ocenie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 4 pkt 7 ustawy stanowiące podstawę do uznania świadczonej usługi za przewóz regularny. Przeprowadzona kontrola nie wykazała, że istniał rozkład jazdy podany do publicznej wiadomości przez co najmniej ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, również należność za przejazd nie była ustalana według taryfy podanej do publicznej wiadomości. Zdaniem skarżącego, wykonywał on przewóz okazjonalny, który nie wymaga odrębnego zezwolenia. Skarżący zauważył również, iż o dowodach z zeznań świadka J. T. oraz zdjęciach dowiedział się dopiero z decyzji organu i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do tych dowodów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż organ dopuścił się zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organy niezasadnie przyjęły, iż ulotki z podanymi godzinami odjazdów znajdujące się w kontrolowanym pojeździe oraz oznakowanie pojazdu tablicami z nazwami miast są wystarczające do uznania, że skarżący wykonywał przewóz regularny. Organy odmówiły wiarygodności twierdzeniom strony, iż podane na ulotkach godziny odjazdu mają charakter orientacyjny, nie uzasadniając podstaw odmowy. Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa. Sąd stwierdził także, że w toku postępowania organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 77 § 1 oraz art. 81 Kpa. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 września 2003 roku, w następstwie czego błędnie uznano, iż do zakwalifikowania przewozu jako regularnego, tj. wymagającego zezwolenia niezbędne jest wywieszenie rozkładu jazdy na dworcach lub przystankach autobusowych. Zdaniem strony, zaskarżone orzeczenie nie uwzględnia charakteru normy zawartej w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Wykładnia przepisu dokonana przez sąd została dokonana w oderwaniu od celów ustawy i przekreśla sens obowiązywania art. 18 ust. 1 ustawy w systemie prawa, a także prowadzi do przyznania ochrony działaniom podejmowanym w złej wierze i w celu obejścia ustawy. Prowadzi to do naruszenia konstytucyjnych zasad równości, praworządności demokratycznego państwa prawa. W opinii organu, argument, iż przewóz nie miał charakteru regularnego, gdyż nie odbywał się na podstawie ogłoszonych na przystankach i dworcach rozkładów jazdy, jest niezasadny. Podanie rozkładu jazdy i taryfy do publicznej wiadomości może odbywać się w inny sposób niż poprzez rozplakatowanie na przystankach i dworcach. Sąd zobowiązany był ponadto do dokonania wykładni przepisów w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi, jednakże zaskarżone orzeczenie reguły te narusza. Uszczerbku doznała w szczególności zasada równości wobec prawa, gdyż dyskryminuje się przewoźników wykonujących przewozy na podstawie uzyskanych zezwoleń. W odpowiedzi na skargę kasacyjna zawarty został wniosek o jej oddalenie. Podniesiono m. in., że przyjęcie poglądu GITD prowadziłoby do wniosku, że w obrocie prawnym w istocie funkcjonują dwie definicje przewozów regularnych, z których jedna miałaby zastosowanie do przewozów świadczonych na podstawie wydanego zezwolenia (art. 4 ust 7 i art. 18 ust l ustawy), a druga służyłaby do sankcjonowania działań przedsiębiorców poprzez nakładanie na nich kar administracyjnych (art. 92 ust l pkt 2 ustawy) lub odmowę wydawania im zezwoleń (art. 23 pkt 2 ustawy). Treść ustawy nie daje podstaw do takiego rozumowania. Przyjęcie toku wykładni GITD skutkowałoby powstaniem stanu niepewności prawnej po stronie przedsiębiorców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest trafny. Nie ulega wątpliwości, że definicja legalna "przewozu regularnego", zawarta w art. 4 pkt 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), w brzmieniu z dnia 20 czerwca 2003 r., tj. z daty przeprowadzenia przez organ administracyjny kontroli w rozpoznawanej sprawie, może budzić usprawiedliwione wątpliwości. W dodatku są to wątpliwości, których nie można wyjaśnić li tylko na gruncie wykładni językowej. Słusznie zatem podniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, że dla ich wyjaśnienia należy sięgnąć do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Gdyby uznać za prawidłową ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to w konsekwencji należałoby przyjąć, że pod pojęciem "przewóz regularny" można rozumieć jedynie taki publiczny przewóz osób i ich bagażu, który m. in. jest wykonywany zgodnie z warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy o transporcie drogowym. To zaś prowadziłoby do wniosku, że podmiot, który trudni się publicznym przewozem osób i ich bagażu bez zezwolenia, nie wykonuje przewozu regularnego, chociażby spełniał wszystkie pozostałe przesłanki wskazane w art. 4 pkt 7. Rozumowanie takie jest jednak niedopuszczalne, ponieważ prowadziłoby do konkluzji, że unormowanie zawarte w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym przewidujące karę pieniężną za wykonywanie przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia jest zbędne, a to przecież jest nie do przyjęcia na gruncie obowiązujących reguł wykładni. Jeżeli więc, co zostało wykazane powyżej, dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia – w dosłownym rozumieniu tego słowa – wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, to konsekwentnie należy przyjąć, że przesłanka podania przez przewoźnika rozkładu jazdy do publicznej wiadomości, co najmniej poprzez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, też nie może być rozumiana dosłownie. W szczególności będzie ona spełniona również w przypadku, gdy ogłoszenia te zostaną umieszczone na słupkach, czy innych nadających się do tego urządzeniach, niekoniecznie wchodzących w skład infrastruktury danego przystanku lub dworca autobusowego, także wówczas, gdy znajdują się one na terenie przyległym, który jednakże w odczuciu potencjalnych pasażerów, ze względu na swoje usytuowanie, może być uznany za teren przystanku lub dworca autobusowego. Chodzi tu więc o sytuację, w której umiejscowienie i wygląd podanego do publicznej wiadomości ogłoszenia o rozkładzie jazdy może skutecznie sugerować potencjalnemu pasażerowi, że jest to przystanek autobusowy, z którego może on udać się w zamierzoną przez siebie podróż. Zaprezentowana tu ocena prawna jest wiążąca dla organów administracji na zasadzie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Niemniej jednak skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, chociaż podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest trafny. W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje bowiem generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA, jako Sąd II instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a Sąd pierwszej instancji oparł swoje orzeczenie również na naruszeniu przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 i art. 81 kpa (art. 145 ust. l pkt l lit. c) p.p.s.a.), które to naruszenie Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy i także z tego powodu uchylił zaskarżone decyzje, to należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzec jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ uznał sytuację, kiedy skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a pomimo to podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo błędnego częściowo uzasadnienia odpowiada prawu, za "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu cyt. przepisu p.p.s.a.