I SA/Wa 659/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Anna Lech (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2006r. sprawy ze skargi M. i J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 659/05 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa przez Prezydenta Miasta P. decyzji z dnia [...] lipca 1982 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w P. przy ul.[...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2, dla której prowadzona była w Państwowym Biurze Notarialnym w P. księga wieczysta nr KW [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan sprawy: Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 1982 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul.[...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2, dla której prowadzona była w Państwowym Biurze Notarialnym w P. księga wieczysta nr [...]. W decyzji tej ustalono również odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wojewoda [...] na wniosek Prezydenta Miasta P. , wykonującego zadania starosty, decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa przez Prezydenta Miasta P. decyzji z dnia [...] lipca 1982 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w P. przy ul.[...] , dla której prowadzona była księga wieczysta nr KW [...]. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) i dlatego wedle treści jej przepisów należy dokonać oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej. Artykuł 6 tej ustawy nakazywał przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w wymienionej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad przewidzianych przez tę ustawę. Z pisma Wojewódzkiego Zarządu [...] w P. z dnia [...] marca 1982 r., znajdującego się w aktach sprawy wynika, że oferta w sprawie dobrowolnego zbycia nieruchomości skierowana została zarówno do F. P. jak i M. P., obydwojga współwłaścicieli ujawnionych w księdze wieczystej nr [...]. Jak wynika z akt na wezwanie to odpowiedział jedynie F. P., wnosząc w dniu 29 marca 1982 r. podanie do Wojewódzkiego Zarządu [...] o przyznanie nieruchomości zamiennej. Organ wywłaszczeniowy pismem z dnia 25 maja 1982 r. wezwał F. P. do zapoznania się z propozycjami działek zamiennych przewidzianych pod uprawy rolne, którymi dysponował Urząd Miejski. Na protokole sporządzonym na okoliczność wyboru działki zamiennej spisanym w Miejskim Zarządzie Gospodarki Terenami w dniu 31 maja 1982 r. widnieje adnotacja o ostatecznym niedokonaniu wyboru działki zamiennej przez F. P. A zatem należy uznać, że w postępowaniu poprzedzającym wszczęcie procedury wywłaszczeniowej M. P. nie została pominięta jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości. Małżonkowie F. i M. P. prawidłowo ustaleni jako właściciele wywłaszczanej nieruchomości na podstawie zapisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, byli adresatami pism zarówno przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czyli pisma z ofertą dobrowolnego odstąpienia wywłaszczanej nieruchomości, jak też wszystkich pozostałych pism sporządzonych w ramach postępowania wywłaszczeniowego. Jak wynika więc z akt w pismach tych M. P. nie była pominięta. Artykuł 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wymagał zawiadomienia przez organ wywłaszczeniowy o wszczęciu postępowania właściciela (posiadacza) nieruchomości za dowodem doręczenia. Prezydent Miasta P. zawiadomił F. i M. małżonków P. pismem z dnia [...] kwietnia 1982 r., nr [...], za dowodem doręczenia, o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o terminie rozprawy. Zatem treść zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 1982 r. nie naruszała art. 17 ust. 1 powyższej ustawy. F. i M. P. nie uczestniczyli w rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 29 kwietnia1982 r. Zachowany w sprawie protokół rozprawy potwierdza przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, a nie negocjacji w sprawie nieruchomości zamiennych, jak podnoszą skarżący. Zgodnie z art. 17 ust. 4 organ wywłaszczeniowy miał obowiązek złożyć na koszt wnioskodawcy we właściwym państwowym biurze notarialnym wniosek o dokonanie wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Prezydent Miasta P. pismem z dnia 15 kwietnia 1982 r. skierowanym do Państwowego Biura Notarialnego w P. złożył wniosek o dokonanie wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej nr [...]. Zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zmiany stanu prawnego nieruchomości dokonane po wniesieniu do księgi wieczystej wpisu o wszczęciu postępowania lub po złożeniu do zbioru dokumentów odpisu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie miały wpływu na dalszy tok postępowania. W aktach sprawy znajduje się akt notarialny Rep. "A" nr [...] sporządzony w Państwowym Biurze Notarialnym w P. w dniu [...] czerwca 1982 r., na podstawie którego F. i M. małżonkowie P. przenieśli własność wywłaszczanej nieruchomości w drodze umowy darowizny na rzecz swego syna M. P. i jego żonę J. Nabywcy nieruchomości oświadczyli w akcie notarialnym, że wpis w dziale III przedmiotowej księgi wieczystej o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego do pisanej wyżej nieruchomości był im znany. Zgodnie z treścią aktu notarialnego wydanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu podpisania aktu, to jest [...] czerwca 1982 r. Z kolei na skutek wniosku niesionego do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P. dniu [...] czerwca 1982 r., tego samego dnia w dziale II księgi wieczystej nr [...] wpisano nowych właścicieli, to jest M. i J. małż. P. Z akt sprawy nie wynika, aby organ wywłaszczeniowy powziął wiadomość o zmianie stanu prawnego wywłaszczanej nieruchomości przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto, organ nie został poinformowany przez strony postępowania ani o zamiarze dokonania darowizny ani o akcie notarialnym w przedmiocie darowizny. Wpis do księgi wieczystej nastąpił po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej z dnia 29 kwietnia 1982 r. i w krótkim czasie przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1982 r., co uniemożliwiło organowi ustalenie osób będących nowymi właścicielami wywłaszczanej nieruchomości. Biorąc pod uwagę przyznanie w decyzji odszkodowania F. P. w 1/2 części i M. P. w 1/2 części zamiast M. P. i J. P., należy stwierdzić, że decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie, czym wypełniono przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie. W myśl art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się jednak nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 4, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Za datę doręczenia decyzji wywłaszczeniowej należy przyjąć, zgodnie z zachowanymi w aktach potwierdzeniami, dzień 14 lipca 1982 r. Zatem okres dziesięciu lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej minął w dniu 15 lipca 1992 r. Wniosek Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania starosty o wydanie przez Wojewodę [...] decyzji w trybie nadzorczym o wydaniu z naruszeniem prawa przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej, noszący datę [...] listopada 2001 r., wpłynął do organu wojewódzkiego w dniu [...] listopada 2001 r. Zatem należy przyjąć, że wniosek złożony został po upływie dziesięciu lat od doręczenia decyzji i nie można stwierdzić nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Minister Infrastruktury nadto stwierdził, że na wywłaszczonej nieruchomości został wybudowany Zbiornik Wodny "[...]", zatem nie jest możliwe przywrócenie poprzedniego stanu prawnego i faktycznego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie zaistniały również nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Na decyzję Minister Infrastruktury złożyli skargę J. i M. małżonkowie P., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1982 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili szczegółowo okoliczności wywłaszczenia nieruchomości i podnieśli, że przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowa nieruchomość aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1982 r. została darowana skarżącym. Jednak decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu została skierowana do M. i F. małżonków P., natomiast nie otrzymali jej aktualni właściciele nieruchomości wpisani do księgi wieczystej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem aktów i czynności tej administracji. W toku tej kontroli sąd, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1982 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², księga wieczysta nr [...] będącej własnością J. i M. P.. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 1982 r., nr [...] skierowane do M. i F. małżonków P., którzy w chwili wszczęcia postępowania byli właścicielami nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego. W trakcie postępowania wywłaszczeniowego aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1982 r. Rep. "A" nr [...] sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w P. przedmiotowa nieruchomość została darowana J. i M. małżonkom P. Zgodnie z art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują następcy prawni. W tej sytuacji od dnia [...] czerwca 1982 r. w postępowaniu wywłaszczeniowym winni brać udział J. i M. małżonkowie P. i do nich winna zostać skierowana decyzja wywłaszczeniowa. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lipca 1982 r. skierowana została do M. i F. małżonków P. oraz Wojewódzkiej Dyrekcji [...]. Zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany do chwili jej doręczenia stronom (o ile decyzja nie podlegała ogłoszeniu). Skoro decyzja wywłaszczeniowa nie została doręczona stronom postępowania, a to jest aktualnym właścicielom nieruchomości J. i M. małżonkom P., a nadto na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów nie można ustalić, czy została ona także doręczona Wojewódzkiemu Zarządowi [...], gdyż zwrotne potwierdzenie odbioru pisma nie wskazuje czy chodzi tu o decyzję z dnia [...] lipca 1982 r. oraz nie ma podpisu strony przy pieczątce oraz daty doręczenia pisma, to oznacza, że nie weszła do obrotu prawnego. W kwestii tej wielokrotnie wypowiadał się Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 4 grudnia 2000 r. FPS10/00 ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 56 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "w doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym przez decyzję rozumie się "(...) oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995, s. 190). W podobny sposób ujmują tę postać decyzji także inni autorzy (np. E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne, Biblioteka Jurysty 1995, s. 88). Problematyka związana z materialnym ujęciem decyzji była także przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego. Należy tu zwłaszcza wymienić uchwałę Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59), w której Sąd ten, nawiązując do ustaleń doktryny, stwierdził, że nauka określa materialne pojęcie decyzji, "(...) przez którą rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne." Z przytoczonych poglądów doktryny i orzecznictwa wynika, że decyzja administracyjna, jako akt zewnętrzny będący oświadczeniem władczym woli organu administracji, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Skoro bowiem decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli o charakterze zewnętrznym, to musi ona ujawniać wolę organu administracyjnego w sposób dostateczny, i to na zewnątrz organu. Oświadczenie woli nieskierowane na zewnątrz nie może być uznane za decyzję. Nie wystarczy też wskazanie adresata decyzji. Oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, jest złożone z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł się on zapoznać z jego treścią. Procesowe pojęcie decyzji wywodzić trzeba z art.104 kpa łącznie z art,105 i 107, a także art. 1 pkt 1 tego kodeksu (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 416). Zgodnie z art. 104 kpa. "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (...)". Wydanie decyzji zatem jest formą załatwienia sprawy. Powstaje pytanie, co oznacza sformułowanie "załatwia sprawę", użyte w art. 104 kpa. Otóż załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracji, spełniając wymagania formalne przewidziane w art. 107 § 1 kpa, poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracji wymagań formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia także argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 kpa. Zgodnie z art. 109 kpa decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Fakt, ze organ administracji do chwili doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji nie jest nią związany, oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać jeszcze przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Bez tego przymiotu nie może wiązać ani organu, ani też strony. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymagania formalne), ale niedoręczona nie załatwia sprawy administracyjnej. Nie załatwia tej sprawy, ponieważ nie wiąże ani organu, ani strony". Skarżący zasadnie więc wywodzą, że postępowanie wywłaszczeniowe wobec nich nie zostało zakończone. W tej sytuacji sprawa dotycząca wywłaszczenia winna zostać skierowana do organu właściwego do spraw wywłaszczenia celem doręczenia decyzji stronom z pouczeniem o sposobie i terminie odwołania i w tamtym postępowaniu strony będą mogły zgłaszać zarzuty co do prawidłowości wywłaszczenia i odszkodowania. W tej sytuacji wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogło mieć miejsca, gdyż pierwszeństwo w rozpoznawaniu będzie miało ewentualne odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 1982 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, z którą nie zgadzają się skarżący i podnoszą zarzuty co do zgodności z prawem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Na kwestie te zwracał uwagę Sąd Apelacyjny w [...] Wydział Cywilny w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] maja 2000 r., sygn. akt [...] oraz Sąd Apelacyjny w [...] Wydział Cywilny w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] października 2003 r., sygn. akt [...], które znajdują się w aktach sprawy. Sąd uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie narusza przepisy postępowania, to jest art. 7, 28, 77 § 1, 110, 156 § 1 kpa, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.