I OSK 346/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno, Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 4838/03 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy rejestracji pojazdu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie uchylenia decyzji o rejestracji pojazdu i odmowie jego rejestracji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, w dniu 26 lipca 2000 roku został zarejestrowany czasowo w Wydziale Komunikacji Urzędu Gminy Warszawa-[...], na wniosek J. B., samochód ciężarowy marki CITROEN SAXO 1.5D. Po potwierdzeniu zgodności danych z ewidencją Wydziału Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatowego w K. oraz po uzyskaniu przez ewidencję tablic indywidualnych Wydziału Transportu i Dróg Publicznych Starostwa Powiatu Warszawskiego, potwierdzenia wpisania do ewidencji tych tablic, wydano J. B. dowód rejestracyjny serii AAA1109547 i tablice rejestracyjne z wyróżnikiem [...]. W dniu 25 września 2002 roku do Wydziału Komunikacji Urzędu Gminy Warszawa - [...] wpłynęła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 września 2002 roku stwierdzająca nieważność dowodu rejestracyjnego serii AAA 3488873, wydanego w dniu 18 lipca 2000 roku przez Starostę Powiatowego w N. poprzedniemu właścicielowi pojazdu T. S., na samochód ciężarowy marki CITROEN SAXO 1.5D. W uzasadnieniu w/w decyzji wskazano, że przedmiotowy pojazd został po raz pierwszy zarejestrowany przez Prezydenta Miasta K. jako samochód osobowy. Następnie, na podstawie zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu oraz opisu zmian dokonanych w tym pojeździe wydanych przez Stację Kontroli Pojazdów w O., został zarejestrowany w dniu 18 lipca 2000 roku przez Starostę Powiatowego w N. jako samochód ciężarowy. W ocenie SKO w K. w pojeździe dokonano przebudowy wnętrza pojazdu polegającej na przystosowaniu do przewozu ładunków poprzez zamontowanie za tylnymi fotelami na całej wysokości przegrody stałej, ale na dokonanie powyższej zmiany nie zostało wydane świadectwo homologacji. Na podstawie ostatecznej decyzji SKO w K. stwierdzającej nieważność dowodu rejestracyjnego serii AAA 3488873, Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Gminy Warszawa - [...], działający z upoważnienia Burmistrza, postanowieniem z dnia 15 października 2002 roku wznowił postępowanie w sprawie rejestracji przedmiotowego pojazdu, a następnie decyzją z dnia [...]. Naczelnik Wydziału Komunikacji Urzędu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, działający z upoważnienia Prezydenta, uchylił własną decyzję z dnia 24 sierpnia 2000 roku o zarejestrowaniu pojazdu ciężarowego marki CITROEN SAXO 1.5D na J. B., odmawiając jednocześnie rejestracji tego pojazdu ciężarowego i wzywając do natychmiastowego zwrotu tablic rejestracyjnych. Organ wskazał, iż stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nieważności dowodu rejestracyjnego serii AAA 3488873, wydanego T. S. przez Starostę Powiatowego w K., wywarło skutek braku przesłanek określonych w przepisie § 2 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 roku w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. Nr 133, poz. 1123 ze zm.). J. B. odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i zezwolenie na rejestrację pojazdu ciężarowego marki CITROEN SAXO 1.5D. Skarżący podniósł, iż przedmiotowy samochód zakupił od firmy E. s.c. Samochód ten został zarejestrowany w dniu 18 lipca 2000 roku przez Starostę Powiatowego w K. jako samochód ciężarowy na nazwisko T. S., a następnie zbyty skarżącemu. Kupując pojazd, skarżący pozostawał w dobrej wierze, kierował się zasadą zaufania do organów państwa i był przekonany o słuszności decyzji wydanej dnia 18 lipca 2000 roku, na mocy której T. S. otrzymał dowód rejestracyjny nr AAA 3488873. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] utrzymało zaskarżoną decyzję z dnia [...] w mocy. Organ podniósł, że stwierdzenie nieważności dowodu rejestracyjnego serii AAA 3488873, wydanego przez Starostę Powiatowego w K. w dniu 18 lipca 2000 roku na samochód ciężarowy marki CITROEN SAXO 1.5D, odnosi skutek ex tunc, eliminując z obrotu prawnego decyzję Starosty Powiatowego w K. o rejestracji pojazdu jako ciężarowego i nie daje podstaw - wobec braku przesłanek - do rejestracji przedmiotowego pojazdu jako samochodu ciężarowego. W skardze skierowanej do Sądu Administracyjnego J. B. zarzucił, że zakup samochodu od firmy E. s.c., reprezentowanej przez T. S. i G. K. i zarejestrowanie go przez Starostę Powiatowego w K. jako samochodu ciężarowego na nazwisko T. S., a następnie zbycie go skarżącemu, który otrzymał dowód rejestracyjny i tablice rejestracyjne, nie może obecnie skutkować działaniami zakłócającymi pewność obrotu gospodarczego. Zdaniem skarżącego, brak jest podstaw do uznania, że to obecny właściciel samochodu winien ponosić ujemne skutki finansowe takich działań, ponieważ pozostawał w dobrej wierze i kierował się zasadą zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie tego Sądu nie ulega wątpliwości, że decyzja o rejestracji pojazdu na rzecz skarżącego nastąpiła w oparciu o obligatoryjnie wymagany - w świetle art. 72 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym - dowód rejestracyjny poprzedniego właściciela (T. S.), będący decyzją administracyjną. Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania w świetle art. 145 § l pkt 8 k.p.a. i w tej mierze wywołuje skutek ex tunc. Okoliczności te wskazują, że wobec braku przesłanki ustawowej do rejestracji pojazdu, wskazanej w art. 72 pkt 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, istniała podstawa do uchylenia decyzji rejestrującej pojazd na rzecz skarżącego i do odmowy rejestracji. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. 1) art. 133 § 1 zd. pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 106 § 5 tej ustawy w związku z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów polegającym na wydaniu wyroku bez wyjaśnienia, czy Naczelnik Wydziału Komunikacji Dzielnicy Warszawa – [...] m. st. Warszawy w dacie wydania decyzji posiadał pełnomocnictwo Prezydenta m. st. Warszawy upoważniające do wydania decyzji w imieniu Prezydenta; 2) naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności wskazujących na: - nieważność decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy decyzja uchyla decyzję nieistniejącą, inną niż wydana w sprawie skarżącego; - wydanie decyzji organu pierwszej instancji bez powołania prawidłowej podstawy prawnej do jej wydania, a w rezultacie poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem obowiązku usunięcia z urzędu naruszeń prawa w stosunku do aktów prawnych podjętych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, niezależnie od zarzutów skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, iż decyzja o uchyleniu wcześniejszej własnej decyzji o rejestracji samochodu oraz odmawiająca dokonania rejestracji została wydana po wejściu w życie ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Na podstawie tej ustawy miasto stołeczne Warszawa stało się miastem na prawach powiatu, zaś w miejsce gmin warszawskich zostały utworzone dzielnice. Wydając decyzję Naczelnik Urzędu Komunikacji dla Dzielnicy Warszawa – [...] nie wykazał swojego upoważnienia do działania w tym zakresie. W ocenie skarżącego zastosowanie postanowień Porozumienia z dnia 30 maja 1995 roku pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Warszawie a Zarządem Gminy Warszawa – [...], wskazanego jako podstawa prawna decyzji, przy uwzględnieniu przepisów art. 89 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 23 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy, daje podstawę do twierdzenia, że stronami Porozumienia jest jeden podmiot – Prezydent m. st. Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem po myśli art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna spełnia przedstawione wymogi, jednakowoż przytoczone podstawy kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż w rozpatrywanej sprawie prawo organu pierwszej instancji do wydania decyzji zostało błędnie oparte na treści Porozumienia z dnia 30 maja 1995 roku pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Warszawie a Zarządem Gminy Warszawa – [...]; uchybienie to pozostawać musi jednak bez wpływu na wynik sprawy, jako że brak jest podstaw do przyjęcia, iż Naczelnik Wydziału Komunikacji dla Dzielnicy Warszawa – [...] wydał decyzję bez stosownego umocowania. Ustawa z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 z późn. zm.), zwana dalej ustawą warszawską, która weszła w życie z dniem 27 października 2002 roku (za wyjątkiem art. 28 i 29), określiła miasto stołeczne Warszawa jako gminę mającą status miasta na prawach powiatu. Zniesiono 11 warszawskich gmin i utworzono w ich miejsce jedną gminę, jaką jest m. st. Warszawa. Ustawa ta, będąca aktem normatywnym szczególnym w stosunku do aktu ogólnego, jakim jest ustawa o samorządzie gminnym, zwiększyła stopień decentralizacji, gdyż zlikwidowała na obszarze Warszawy szczebel powiatowy, przekazując jego zadania gminie. Ustawodawca zachował charakter gminy, jaka jest m. st. Warszawa, jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, co zagwarantować miało prawo wykonywania na szczeblu gminnym zadań samorządu terytorialnego, nie zastrzeżonych dla innych jego jednostek. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 tego aktu miasto stołeczne Warszawa wykonuje zadania zarówno przewidziane przepisami dotyczącymi samorządu gminnego, jak i powiatowego. W konsekwencji Prezydent m. st. Warszawy, jako organ władzy, łączy w swych rękach uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego (jako organ gminy), jak i powiatowego (organ powiatu w miastach na prawach powiatu). Stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98 poz. 602 z późn. zm.) rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (...). Z uwagi na wskazany powyżej, wynikający z ustawy warszawskiej, szczególny charakter m. st. Warszawy, zadania, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchy drogowym, wykonuje Prezydent m. st. Warszawy. Wyjaśnienia zatem wymaga, na jakiej podstawie decyzja o uchyleniu decyzji o rejestracji pojazdu i odmowie zarejestrowania została wydana z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy przez Naczelnika Wydziału Komunikacji dla Dzielnicy Warszawa – [...]. Na mocy ustawy warszawskiej utworzone zostały jednostki pomocnicze – dzielnice m. st. Warszawy, do kompetencji których należą sprawy lokalne, w szczególności zaś te wymienione w art. 11 ust. 2 ustawy. Stosownie natomiast do treści art. 19 ustawy warszawskiej, do czasu uchwalenia statutów dzielnic m. st. Warszawy mają zastosowanie odpowiednio przepisy określające organizację dotychczasowych gmin warszawskich, dzielnic w gminie Warszawa – Centrum oraz gminy Wesoła w zakresie niesprzecznym z ustawą. Jak wynika z Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy Warszawa – [...] z dnia 23 listopada 2001 roku (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 275 poz. 7606 ze zm.) w skład Urzędu Gminy Warszawa – [...] wchodzą wydziały, w tym Wydział Komunikacji, do zadań którego należy wykonywanie czynności związanych z rejestracją pojazdów i kierowców, a w szczególności: 1) ewidencja pojazdów – rejestrowanie i wyrejestrowywanie pojazdów samochodowych, 2) ewidencja kierowców – wydawanie i cofanie uprawnień do prowadzenia pojazdów samochodowych oraz innych dokumentów uprawniających do prowadzenia innych pojazdów, 3) przeprowadzania egzaminów za znajomości topografii m. st. Warszawy osób wykonujących lub zamierzających wykonywać działalność w zakresie przewozu taksówkami osobowymi. W świetle powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brzmienie art. 19 ustawy warszawskiej w kompetencji Wydziału Komunikacji, również po dniu wejścia w życie ustawy warszawskiej – już jako komórki organizacyjnej dzielnicy, nie zaś gminy - leżały sprawy z zakresu rejestracji i wyrejestrowania pojazdów samochodowych. Kwestia zasad działania dzielnic i ich organów, zwłaszcza przy podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych nie została wyraźnie uregulowana w postanowieniach ustawy warszawskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomocniczy charakter dzielnic, nieposiadających osobowości prawnej świadczy o tym, iż funkcjonują one nie na własny rachunek, lecz na podstawie udzielanych im pełnomocnictw. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 roku Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.) starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Prezydent m. st. Warszawy, działając w zakresie zadań związanych z rejestracją pojazdów jako starosta, mógł zatem upoważnić Naczelnika Wydziału Komunikacji dla Dzielnicy Warszawa – [...] do wydawania decyzji w jego imieniu. Jak już wykazano wcześniej prezydent miasta działającego na prawach powiatu w tym przypadku łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań zarówno z zakresu samorządu gminnego, jak i powiatowego. Prezydent jest zatem jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, a pracownicy urzędu m. st. Warszawy w procesie wydawania decyzji przez starostę stają się pracownikami tego starostwa. Jak zatem wynika z powyższego, Prezydent m. st. Warszawy miał prawo upoważnić Naczelnika Wydziału Komunikacji dla Dzielnicy Warszawa – [...] do wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie rejestracji pojazdów samochodowych. Wydając decyzję z dnia [...] uchylającą decyzję z dnia 24 sierpnia 2000 roku o zarejestrowaniu pojazdu ciężarowego marki CITROEN SAXO 1.5D na J. B. i odmawiającą jednocześnie rejestracji tego pojazdu ciężarowego Naczelnik Wydziału Komunikacji działał z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy i prawidłowo powołał się na udzielone upoważnienie. Brak było zatem uzasadnionych podstaw do wywodzenia prawa do podejmowania przez Naczelnika Wydziału Komunikacji rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z postanowień Porozumienia z dnia 30 maja 1995 roku pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Warszawie a Zarządem Gminy Warszawa – [...]. Nie do obrony jest bowiem pogląd, iż zastosowanie znajduje tutaj przepis art. 23 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy, zgodnie z którym z dniem wejścia w życie ustawy stroną zawartych wcześniej porozumień pomiędzy organami administracji rządowej lub jednostek samorządu terytorialnego a dotychczasowymi gminami warszawskimi, związkiem komunalnym m. st. Warszawy, gminą Wesoła lub powiatem warszawskim staje się m. st. Warszawa. Wznowienie postępowania w sprawie rejestracji pojazdu nastąpiło na mocy postanowienia Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Gminy Warszawa - [...] z dnia 15 października 2002 roku. Należy jednak mieć na uwadze treść art. 26 ust. 2 ustawy warszawskiej, stosownie do którego niezakończone postępowania administracyjne, toczące się przed dotychczasowymi organami gmin warszawskich, związku komunalnego m. st. Warszawy, gminy Wesoła oraz powiatu warszawskiego, toczą się nadal przed organami m. st. Warszawy - w rozpatrywanej sprawie przed Prezydentem m. st. Warszawy, który jest organem osoby prawnej, jaką jest miasto na prawach powiatu. Naczelnik Wydziału Komunikacji dla Dzielnicy Warszawa – [...], działający z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, miał zatem podstawy do uchylenia decyzji Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Gminy Warszawa-[...]. Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.