II OSK 855/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Roman Hauser Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Otylia Wierzbicka ( spr.) Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 343/04 w sprawie ze skargi Spółdzielni U. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 1 kwietnia 2004 r. nr XXI/1747/04 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu II OSK 855/06 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 343/04 oddalił skargę Spółdzielni U. we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 1 kwietnia 2004 r. Nr XXI/1747/04 w przedmiocie odrzucenia zarzutu od projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Szczytnik we Wrocławiu. Jak wynika z akt sprawy Spółdzielnia U. pismem z dnia 9 października 2003 r. wniosła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Szczytnik we Wrocławiu kwestionując ustalenia planu dla działki nr [...] obręb Z., której jest użytkownikiem wieczystym. Działka ta na rysunku planu znajduje się w obszarze UC-2 dla którego plan jak twierdzi Rada przewiduje jako przeznaczenie podstawowe usługi komercyjne z zakresu turystyki, gastronomii i kultury, a jako uzupełniające usługi z zakresu handlu detalicznego, sportu, rekreacji lub wypoczynku. Spółdzielnia domagała się uzupełnienia przeznaczenia działki o usługi z zakresu obsługi i napraw pojazdów mechanicznych (samochodów osobowych). Zarządzeniem Nr 1745/03 z dnia 12 listopada 2003 r. Prezydent Wrocławia nie uwzględnił zarzutu Spółdzielni. Rada Miejska Wrocławia uchwałą Nr XXI/1747/04 z dnia 1 kwietnia 2004 r. po rozpatrzeniu zarzutu na sesji – zarzut odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ustalenia planu zmierzające do utrzymania obiektów dysharmonizujących o funkcji usługowej o pewnej uciążliwości w strukturze zabudowy krajobrazowej willowej byłoby sprzeczne z wytycznymi konserwatorskimi do planu, opartymi o ustawę z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. 1999 Nr 98, poz. 1150) wynikającymi z sąsiedztwa obszaru Ogrodu Roślin Leczniczych Akademii Medycznej wpisanego do rejestru zabytków (nr 593/WM z dnia 28 grudnia 2000 r.) oraz wytycznymi ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wrocław zakazującymi lokalizacji działalności związanej z transportem, w tym stacji obsługi samochodów. Istnienie w obrębie terenu objętego opracowaniem wszelkich obiektów o charakterze warsztatowym, a więc wyraźnie kolidującym z formą zabudowy krajobrazowej jest konfliktem przestrzennym, którego nie można złagodzić ustaleniami planu. Ponadto działka [...] w znacznej części znajduje się w strefie ochrony obwałowań Odry, na której obowiązują przepisy szczególne – Prawo wodne ograniczające możliwość zabudowy. Ustalenia projektu planu nie są równoznaczne z likwidacją istniejącego zakładu napraw samochodów. Gwarantuje to przepis art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym który stanowi, że tereny dla których miejscowy plan ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania. Choć zatem ustalenia projektu planu naruszają interes prawny wnoszącego zarzut to dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień planistycznych gminy. W skardze na uchwałę Spółdzielnia U. zarzuciła pomijanie i nie szanowanie przez władze gminy wcześniejszych ustaleń władz miasta w sprawie zagospodarowania nieruchomości przy ul. K., zmienność koncepcji w powyższej sprawie, a w rezultacie naruszenie istotnego interesu Spółdzielni wskutek przyjęcia kwestionowanych ustaleń w projekcie planu. W odpowiedzi na skargę Rada wnosiła o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił wskazując w uzasadnieniu na następujące okoliczności. W sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717). Poddanie kontroli sądu zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oznacza ocenę prawidłowości zachowania procedury planistycznej określonej w art. 18 ust. 2 cyt. ustawy ewentualnie kwestionowanie uzasadnienia uchwały jeżeli jest niepełne. Sąd bada też czy ustalenia planu nie naruszają obowiązującego prawa. Nie jest natomiast uprawniony do ingerowania w treść merytoryczną planu, w jego założenia funkcjonalne i gospodarcze. Gmina posiada uprawnienia planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu. Odrzucając zarzut ma obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie sądu zaskarżona uchwała nie narusza powszechnie obowiązującego prawa. Zostały spełnione wymogi zakreślone art. 24 ust 3. Uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym Rada ustosunkowała się do zarzutu zgłoszonego przez skarżącego i wskazała dlaczego podnoszone zastrzeżenia nie zostały uwzględnione. Z uzasadnienia tego wynika, że strona skarżąca będzie mogła bez przeszkód prowadzić swoją dotychczasową działalność gospodarczą, gdyż mimo zmiany przeznaczenia działki plan nie ustala zasady jej tymczasowego zagospodarowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Spółdzielnia U. reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 113 § 1 psa w związku z art. 106 § 3 psa przez: • niewyjaśnienie i nie odniesienie się do zarzutów skarżącej strony podniesionych na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. oraz nie przeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentacji gminy na okoliczność, iż niektóre założenia planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane są wyłącznie w interesie zagranicznych przedsiębiorców dążących do przejęcia terenów i budowy supermarketów w obszarze, na którym brak jest wolnych przestrzeni dla tego rodzaju przedsięwzięć z oczywistym naruszeniem prawa i interesów aktualnych użytkowników, • niewyjaśnienie sprzeczności między zapisem ustępu 5 pkt 1-2 odpowiedzi Prezydenta Wrocławia na skargę z dnia 21 czerwca 2004 r., a zapisem § 19 ust. 1 pkt 1-2 projektu uchwały Rady Miejskiej Wrocławia w przedmiocie przeznaczenia terenu o symbolu UC – 2 w zakresie usług podstawowych i usług uzupełniających, który to zakres ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, • niewyjaśnienie, dlaczego Rada Miejska Wrocławia pominęła treść pisma Rady Osiedla Zacisze, Zalesie i Szczytnik z dnia 19 kwietnia 2003 r. negatywnie opiniującego szereg założeń przedłożonego jej planu w tym przeznaczenie terenu o symbolu UC – 2, użytkowanego przez skarżącą Spółdzielnię, 2. naruszenie art. 141 § 4 psa przez: • całkowite pominięcie i nie odniesienie się do zarzutów Spółdzielni przedstawionych w skardze jak i piśmie przygotowawczym z dnia 2 lutego 2006 r. szczególnie odnośnie nie honorowania przez obecne władze miejskie wcześniejszej decyzji władz m. Wrocławia w sprawie zagospodarowania nieruchomości przy ul. K. we Wrocławiu w tym uchwały Rady Narodowej m. Wrocławia nr 32/228/70 przekazującej tę nieruchomość pod działalność usługową z zakresu motoryzacji, • pominięcie i nie odniesienie się do zarzutów Spółdzielni w powyższych pismach odnośnie świadomego wyolbrzymiania przez stronę przeciwną rzekomej szkodliwości działalności skarżącej strony wobec środowiska, w celu całkowitego uniemożliwienia jej prowadzenia tej działalności, a w rezultacie do doprowadzenia do rezygnacji z użytkowania tego terenu. Wskazując na powyższe uchybienia wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie dodatkowo argumentując, że zarzut nieprzeprowadzenia dowodu przez sąd jest chybiony, bowiem sąd przeprowadza dowody tylko wówczas gdy, w jego ocenie jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmienionego przedłużenia postępowania. Odnosząc się do zarzucanego uchybienia nieustosunkowania się do zarzutów skarżącego, to w ocenie Rady nie może on odnieść zamierzonego skutku gdyż skarżący nie wykazał, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto podniosła, że zarzuty skargi nie mają merytorycznego charakteru i w świetle przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie podlegają weryfikacji przez sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych zarzutach. Uprawnienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 02. 153. 1269) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do treści art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02. 153. 1270) dalej zwanej ppsa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu wszechstronnie bada sprawę, a nie tylko zarzuty podniesione w skardze, a w razie wątpliwości wyjaśnia istotne okoliczności faktyczne sprawy. Analiza przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności. Jako słuszne należy uznać stanowisko sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do ingerowania w treść merytoryczną projektu planu zagospodarowania przestrzennego, w jego założenia funkcjonalne i gospodarcze, i że nie może za Gminę dokonywać rozstrzygnięć co do przeznaczenia terenu. Bada natomiast czy ustalenia projektu planu są zgodne z powszechnie obowiązującym prawem, czy dochowano procedury planistycznej i czy organ dokonując ustaleń nie nadużył swoich uprawnień planistycznych wynikających z ustawy. Sąd stwierdził w motywach, że zaskarżona uchwała nie narusza powszechnie obowiązującego prawa, a oceniając prawidłowość uzasadnienia uchwały zajął stanowisko, że spełnia wymogi ustawowe określone w art. 24 ust. 3 cyt ustawy, gdyż zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Zajmując takie stanowisko Sąd nie dokonał analizy uzasadnienia uchwały i nie odniósł się do argumentów, które powołała Rada. Otóż Rada powołała się na wytyczne Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wrocław. Utrzymanie w projekcie planu dotychczasowego przeznaczenia działki skarżącej jako terenu usług motoryzacyjnych w zakresie obsługi i napraw samochodów osobowych byłoby według Rady sprzeczne z wytycznymi do planu konserwatora zabytków, a także wskazaniami Studium. W aktach sprawy brak jest tych dokumentów, a z uzasadnienia wyroku nie wynika by Sąd rozważał wskazane przez Radę argumenty. Procedura planistyczna została określona w art. 18 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ust. 2 a tego artykułu ustalenia projektu planu muszą być spójne z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium, co oznacza zgodność ustaleń planu ze Studium w tym, w zakresie przeznaczenia terenu. Projekt planu podlega uzgodnieniu z organami właściwymi na podstawie przepisów szczególnych (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a). Takim organem jest m.in. Wojewódzki Konserwator Zabytków (art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury). Wskazania konserwatora, zabytków są wiążące dla organu planistycznego. Nie uwzględnianie wytycznych prowadzi do nieuzgodnienia projektu planu. Bez pozytywnego uzgodnienia projektu planu nie jest możliwe skuteczne uchwalenie planu (patrz uchwała 7 sędziów NSA OPS 8/2002). Naruszenie procedury planistycznej oraz wadliwość uzasadnienia uchwały prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Zatem dopiero analiza wytycznych do planu konserwatora zabytków jak również wskazań Studium dla kwestionowanego terenu, pozwoli ocenić prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej uchwały i zająć stanowisko czy gmina dokonując ustaleń w projekcie planu w zakresie przeznaczenia działki skarżącej nie nadużyła swoich uprawnień planistycznych określanych w literaturze przedmiotu jak i orzecznictwie jako tzw. władztwo planistyczne. Nie zostało też wyjaśnione jakie ustalenia zawiera projekt planu wyłożony do publicznego wglądu w odniesieniu do terenu na którym znajduje się działka skarżącej. Ani zaskarżona uchwała, ani uzasadnienie wyroku nie przywołują tych ustaleń, zaś w aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu z planu. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strona skarżąca okazała tekst projektu planu, z którego wynika, że dla obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem UC – 2, na którym położona jest działka skarżącej przewiduje się jako przeznaczenie podstawowe usługi komercyjne z zakresu handlu, turystyki, gastronomi i kultury (§ 19). W odpowiedzi na skargę Rada jako przeznaczenie podstawowe wskazała usługi komercyjne z zakresu turystyki, gastronomi i kultury. Ta istotna rozbieżność wymagała wyjaśnienia w toku postępowania sądowego zwłaszcza, że domagała się tego skarżąca na rozprawie. Jednym z argumentów przytoczonych przez Radę jest negatywne oddziaływanie usług motoryzacyjnych na sąsiadujący z tym terenem Ogród Roślin Leczniczych Akademii Medycznej – wpisany do rejestru zabytków. Może to wskazywać, że Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił pozytywnie projekt planu, który nie przewiduje ustalenia dopuszczającego na tym terenie komercyjnych usług z zakresu handlu. Niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak odniesienia do zarzutów skarżącego jak również do argumentów przytoczonych przez Radę prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, a zwłaszcza art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są uzasadnione, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 ppsa, przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentacji na okoliczność, że założenia planu są wyłącznie "w interesie zagranicznych przedsiębiorców z oczywistym naruszeniem interesów aktualnych użytkowników" należy stwierdzić, że nie jest zasadny. Przepis art. 106 § 3 ppsa stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Z regulacji tej wynika, iż dopuszczenie takiego dowodu jest uprawnieniem sądu, a nie obowiązkiem, a ponadto sąd przeprowadza dowód jeżeli uzna, że zaistnieje konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W sprawie niniejszej nie można dostrzec takiej konieczności, gdyż okoliczności jakie miały być wykazane dowodem nie mają charakteru merytorycznego i nie podlegają kontroli sądu. Z powyższych względów na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. D.S.