I SA/Wa 1662/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oddala skargę. I SA/Wa 1662/04 Uzasadnienie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], na podstawie art.138 par.1 kpa oraz art.17 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. nr 80, poz.721), po rozpatrzeniu odwołania B. R. i J. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [..] Burmistrz B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej, jako " wzmocnienie nawierzchni dla obciążenia [...] drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] w ramach programu ISPA". Pismem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą Kw nr [...], stanowiącej współwłasność J. R. i B. R. w częściach po 1/2, przeznaczonej pod poszerzenie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] oraz o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] zezwolił na niezwłoczne zajęcie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przedmiotowej nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu B. R. i J. R. kwestionowali zasadność powyższego rozstrzygnięcia i złożyli odwołanie do Ministra Infrastruktury. Według odwołujących decyzja Wojewody [...] jest sprzeczna z prawem, bowiem decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. a wobec tego projekt podziału nie wywołuje żadnych skutków prawnych, bowiem nie istnieje działka nr [...] wydzielona z działki nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania i zbadania akt sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, co następuje: Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło w związku z realizacją celu publicznego tj. budowy drogi, o której mowa w art.1 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz.U. Nr 80, poz.721) w związku z art.4 pkt.17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. Nr 71, poz. 838). Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako " wzmocnienie nawierzchni do obciążenia [...] drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] w ramach programu ISPA". Nazwa tej inwestycji została ustalona przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 200, poz.1953), która wprowadziła definicję pojęcia "budowa drogi", jako " wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami a także jego odbudowę i rozbudowę." Z akt sprawy wynika, że powyższa inwestycja polega na budowie drogi w myśl art.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bowiem działania inwestycyjne Generalnej Dyrekcji Budowy Dróg i Autostrad Oddział w K. zmierzają do rozbudowy drogi krajowej nr [...] poza istniejącym pasem drogowym, a tym samym istnieje konieczność pozyskania gruntów oraz uzyskania pozwoleń budowlanych. W ocenie Ministra Infrastruktury spełnione zostały przesłanki art. 17 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie zakończyło się ostateczną decyzją wywłaszczeniową a niezwłoczne zajęcie uzasadnione jest pilną koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, co umożliwi podjęcie robót. Droga krajowa nr [...] na odcinku [...] jest najbardziej obciążona ruchem i z tego względu jej modernizacja winna być realizowana w pierwszej kolejności, opóźnienie rozpoczęcia prac drogowych pogarsza sytuację komunikacyjna całego województwa małopolskiego. Inwestycja jest realizowana przy wsparciu środków z Unii Europejskiej w ramach Funduszu ISPA. Opóźnienie na etapie procedury przygotowawczej inwestycji może doprowadzić do cofnięcia przyznanych środków finansowych i przekazanie ich na zgłoszone zadania z listy rezerwowej, co będzie stratą dla całego kraju i województwa [....] a także mieszkańców terenów przyległych, których nieruchomości zostały objęte szeroko rozbudowanym programem ochrony środowiska. Minister Infrastruktury uznał za bezzasadny zarzut, iż zaskarżona decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest sprzeczna z prawem wobec uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nr ew. [...]. Według organu odwoławczego art. 15 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie uzależnia wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, w tym dotyczącego także części nieruchomości, od dołączenia do wniosku o wywłaszczenia decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Art. 116 ust.2 pkt.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nakładający taki obowiązek nie ma zastosowania w przypadku wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w celu nabycia nieruchomości pod drogi krajowe. Skoro wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, co do części nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym drogi krajowej, nie jest uzależnione od decyzji zatwierdzającej projekt podziału, to tym samym nawet brak decyzji zatwierdzającej projekt podziału nie stanowi przeszkody do wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. R., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji lub stwierdzenie ich nieważności, jako wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca zarzuciła, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wydana mimo uchylenia decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] na działki o numerach [...]. Według skarżącej, skoro decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została uchylona, to działka nr [...] z prawnego punktu widzenia nie istnieje a zatem nie było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na jej zajęcie. Ponadto podniosła, że Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. uchylił decyzję Wojewody [...] udzielającą Generalnemu Dyrektorowi Budowy Dróg i Autostrad pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie regulacji i przebudowy cieków powierzchniowych oraz rowów odwadniających drogę krajową nr [...] na odcinku [...], w tym również wykonanie zastawek na ciekach powierzchniowych służących do kierowania wód opadowych na separatory. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga B. R. nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy wskazać, że zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W ramach tej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ustawa ta ma szczególny charakter, wyrażający się zarówno w jej tytule, jak również w treści przepisów, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg procesu budowlanego inwestycji drogowych. Obowiązywanie tej ustawy ma charakter czasowy do dnia 31 grudnia 2007 r. Założeniem ustawodawcy było wprowadzenie w tym okresie uproszczonego postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowlane, aby przyspieszyć proces inwestycji budowlanych w zakresie dróg krajowych. Przykładem takiej regulacji jest art. 17 powołanej ustawy stanowiący, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia powyższego przepisu wynika zatem, że wykazanie wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...], położonej w obrębie Ł., gmina R. zostało wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nieruchomość została przeznaczona na realizację celu publicznego, jakim jest przebudowa drogi krajowej nr [...], która na odcinku [...] jest najbardziej obciążona ruchem i z tego względu winna być realizowana w pierwszej kolejności. Opóźnienie rozpoczęcia prac drogowych spowoduje pogorszenie jeszcze bardziej sytuacji komunikacyjnej na tym odcinku. Na inwestycję tę zostały przyznane środki z Unii Europejskiej z Funduszu ISPA a przedłużająca się procedura przygotowania przedmiotowej inwestycji do realizacji może doprowadzić do cofnięcia przyznanych środków i przekazania ich na zgłoszone zadania z listy rezerwowej, co będzie stratą dla całego kraju a także województwa małopolskiego i wszystkich użytkowników drogi, a w szczególności mieszkańców terenów przyległych, których nieruchomości zostały objęte szeroko rozbudowanych programem ochrony środowiska. W niniejszej sprawie dodatkowo powstało do rozstrzygnięcia zagadnienie, czy brak ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie stanowi przeszkody do wydania, na podstawie art.17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przeznaczonej na realizację celu publicznego, jakim jest przebudowa drogi krajowej. W rozpatrywanej sprawie decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nr [...] na działki o numerach [...] została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2004 r., która następnie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Z akt sprawy wynika, że nie zakończyło się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące zatwierdzenia projektu podziału tej nieruchomości. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że oczywistą intencją ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jest uproszczenie i tym samym przyspieszenie postępowania w celu nabycia nieruchomości pod budowę dróg krajowych. Te intencje ustawodawcy nie mogą pozostać bez wpływu na interpretację przepisów powyższej ustawy a także innych przepisów a zwłaszcza ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. Nr 46, poz.543 ze zm.). W art. 2 pkt.5a ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarta została generalna zasada o nienaruszaniu przez jej przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Tego rodzaju zasada przesądza w przypadkach kolizyjnych o priorytecie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wobec przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. O ile art. 116 ust.2 pkt.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga dołączenia do wniosku o wywłaszczenie między innymi decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jeżeli wniosek o wywłaszczenie dotyczy części nieruchomości, o tyle ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych takiego wymagania nie zawiera. Różnice dotyczące wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w przepisach powyższych ustaw uzasadniają stwierdzenie, że w tym zakresie unormowania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych mają charakter samodzielny i wyczerpujący. Zatem, mimo odesłania zawartego w art. 23 powyższej ustawy do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na podstawie jej przepisów nie wymaga uprzedniego wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, choćby wniosek o wywłaszczenie dotyczył tylko części nieruchomości. O samodzielności art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji świadczy również i to, że ograniczenie podziału nieruchomości przewidziane w art.93 ustawy o gospodarce nieruchomościami a dotyczące wymogu zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania, jeżeli następuje wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej (art.95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W świetle orzecznictwa sądowego o podziale nieruchomości na potrzeby drogi krajowej nie przesądza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt III RN 149/99, publ. OSNAPiUS 2001, nr 1, poz.3 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2000 r., sygn. akt II S.A./Wr 2106/98 , niepubl.). Zgodnie z art.12 ust.1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. Stosownie zaś do art.42 ust.3 powyższej ustawy decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy, a dotyczące dróg objętych niniejszą ustawą pozostają w mocy do dnia 31grudnia 2007 r., chyba że uprawniony podmiot złoży przed upływem tego terminu wniosek o ustalenie lokalizacji drogi na podstawie niniejszej ustawy. W świetle powyższego w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania pozostaje w mocy decyzja Burmistrza B. z dnia [...] grudnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy również podkreślić, iż zagadnienie skutków braku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w aspekcie wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe autostrady, było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2001 r. (publ. OSA 5/01), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Brak decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie stanowi przeszkody do wydania na podstawie art.31 ust.1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych ( Dz.U. Nr 110, poz.1192 ) zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe autostrady ". Powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowuje w pełni aktualność pod rządem przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, gdyż przepis art.17 tej ustawy jest odpowiednikiem art.31 ust.1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Zatem niezasadny jest zarzut skarżącej naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego i przepisów postępowania wobec braku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Należy stwierdzić również, że dla wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność uchylenia decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2003 r. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie regulacji i przebudowy cieków powierzchniowych oraz rowów odwadniających drogę krajową nr [...] na odcinku [...]. Przesłanki udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zostały wyczerpująco wymienione w art.17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych a nie należy do nich decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym. W tym kontekście podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza B. z dnia [...] grudnia 2002 r. jest decyzją ostateczną. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny w zakresie wystąpienia przesłanek określonych w art.17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) , orzekł jak w sentencji wyroku.