I SA/Wa 1007/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłat za lokal mieszkalny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. H., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] odmawiającą umorzenia M. H. nieopłaconych należności pieniężnych z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich za zajmowany lokal mieszkalny w kwocie [...] zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 22 stycznia 2005 r. M. H. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich za lokal mieszkalny nr [...] położony w S. przy ul. [...]. W złożonym wniosku wnosił o umorzenie kwoty [...] zł. Wniosek uzasadnił bardzo trudną sytuacją finansową swojej rodziny, na którą to okoliczność przedstawił dokumenty potwierdzające jego sytuację majątkową. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] odmówił M. H. umorzenia nieopłaconych należności pieniężnych z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich za zajmowany lokal mieszkalny w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż według stanu na dzień 28 lutego 2005 r. zobowiązania pieniężne M. H. z tytułu zaległych opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiły kwotę [...] zł, z tego [...] zł należność główna, [...] zł odsetki ustawowe od należności głównej. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 245, poz. 2460) należność pieniężna Wojskowej Agencji Mieszkaniowej mogła być umorzona w przypadku całkowitej jej nieściągalności. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby dłużnik nie posiadał majątku, którego wartość przewyższałaby oczywiste koszty egzekucyjne. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca posiada stały dochód w wysokości [...] zł (brutto), będący świadczeniem emerytalnym z Wojskowego Biura Emerytalnego w S.. M. H. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu mieszkalnym od lutego 1986 r. Od 24 kwietnia 1998 r. samotnie wychowuje dwoje dzieci, na które nie otrzymuje alimentów. Świadczenie emerytalne z Wojskowego Biura Emerytalnego jest jedynym źródłem utrzymania trzyosobowej rodziny wnioskodawcy. W dniu 18 lutego 2005 r. komisja składająca się z pracowników Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. przeprowadziła wywiad w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i ustaliła, że mieszkanie jest zadbane, wszystkie rzeczy i przedmioty znajdujące się w lokalu mieszkalnym są używane. M. H. zajmuje kwaterę o strukturze dwóch pokoi z kuchnią o metrażu [...] m2 powierzchni całkowitej oraz [...] m2 powierzchni mieszkalnej. Miesięczny wymiar opłat za zajmowany lokal mieszkalny w miesiącu lutym 2005 r. wyniósł [...] zł. Propozycja złożona przez pracowników organu w sprawie zamiany zajmowanego lokalu mieszkalnego na mniejsze wraz ze spłatą zadłużenia spotkała się z odmową ze strony dłużnika. Pracownicy Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. poinformowali M. H. o możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego. W związku z powyższym organ nie mógł jednoznacznie stwierdzić ,że należność o której mowa wyżej jest całkowicie nieściągalna. Zatem z przyczyn zasadniczych nie może nastąpić umorzenie należności Agencji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r., zaś pozytywne załatwienie rozpatrywanego wniosku naruszyłoby oczywisty interes innych użytkowników kwater i lokali mieszkalnych, a także interes gospodarczy Agencji. W dniu 15 marca 2005 r. (data wpływu do Biura Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - 29 marca 2005 r.) M. H. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W.. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dłużnik nie wykazał, by w jego przypadku zaistniały przypadki uzasadniające umorzenie należności zgodnie § 2 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 245, poz. 2460). Zgodnie z tym przepisem umarzanie należności przysługujących Agencji może nastąpić w przypadku, gdy egzekucja należności spowodowałaby istotne zagrożenie dla dalszej egzystencji osoby dłużnika lub członków jego rodziny. Z akt sprawy wynika, że dłużnik uzyskuje świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł brutto miesięcznie, zatem w ocenie organu nie spełnia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia. Nie zachodzi również uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów egzekucji tej należności. Podnoszona przez dłużnika okoliczność, iż jest człowiekiem schorowanym, stale leczącym się nie może stanowić obligatoryjnej przesłanki uzasadniającej umorzenie wnioskowanej należności, gdyż zadłużenie powstało z powodu nie wnoszenia obowiązkowych opłat czynszowych w ustalonych terminach, a okoliczność choroby nie stanowi przeszkody we wnoszeniu przedmiotowych opłat i nie może usprawiedliwiać doprowadzenia przez dłużnika do powstania zaległości czynszowych za tak długi okres czasu. Organ administracji wydając decyzję obowiązany jest brać pod uwagę nie tylko interes strony, lecz także szeroko pojęty interes społeczny. Organ ten musi mieć na uwadze, że właśnie względy społeczne wymagają również, by zobowiązania dotyczące czynszu i innych opłat za zajmowany lokal mieszkalny były realizowane w określonych terminach i wysokościach. Zatem w ocenie organu nie zaistniały żadne nadzwyczajne okoliczności uzasadniające umorzenie wnioskowanej należności. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, należności pieniężne Agencji mogą być umarzane w całości lub części, w razie wystąpienia przesłanek w nim określonych. W świetle powyższego przepisu organ nie miał obowiązku umorzenia należności, rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego, w granicach obowiązującego prawa. W dniu 3 maja 2005 r. M. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2005 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie nieopłaconych należności w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej błędnie uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie należności zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r. Skarżący ponadto wskazał, iż pod koniec 2000 r. zatruł się, w związku z powyższym nagle zaczął pogarszać się jego stan zdrowia, z tego powodu był kilkakrotnie leczony szpitalnie jak również ambulatoryjnie, w wyniku czego popadł w kłopoty związane z prowadzoną działalnością oraz kłopoty rodzinne, ponieważ sam wychowuje dwóch uczących się synów. Obecnie otrzymuje [...] zł miesięcznie renty, po zajęciach komorniczych. Od miesiąca stycznia nie może wykupić leku niezbędnego do dalszego leczenia z braków środków (koszt leku [...] zł). Posiada skierowanie na dalsze leczenie szpitalne, ze względu na zły stan zdrowia - termin przyjęcia do szpitala [...] maja 2005 r. W chwili obecnej razem z dziećmi zmuszony jest chodzić w butach zimowych, ponieważ nie stać go na kupno letniego obuwia. Nie posiada też lodówki jako środka podstawowej potrzeby, ponieważ używana do tej pory nie nadaje się do naprawy, a na nową brak środków. Wskazał również, że stan zadłużenia od miesiąca stycznia 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r. wzrósł z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł, pomimo dokonywanych w tym okresie wpłat za mieszkanie w kwocie [...]zł Wzrost zadłużenia to głównie koszty egzekucji, odsetek i inne niezwiązane bezpośrednio z wymiarem czynszu miesięcznego. Obecnie korzysta z pomocy społecznej i życzliwych osób, gdyż nie byłby w stanie przeżyć razem z dziećmi. Od stycznia 2004 r. pomimo kłopotów finansowych płaci w miarę regularnie opłaty czynszowe. Dodał, że popadł w zaległości nie w wyniku celowych zaniedbań, czy uchylania się od płacenia czynszu, lecz w wyniku zdarzeń losowych od niego niezależnych. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu opłat mieszkaniowych przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej reguluje rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 245, poz. 2460). Jeżeli zobowiązanym jest osoba fizyczna umorzenie może nastąpić w całości lub w części w przypadku, gdy dłużnik posiada wyłącznie składniki majątkowe niepodlegające egzekucji sądowej lub administracyjnej oraz przedmioty codziennego użytku domowego albo egzekucja spowodowałaby istotne zagrożenie dla dalszej egzystencji dłużnika lub członków jego rodziny (§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), albo gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne (§ 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). W pierwszym przypadku umorzenie należności może nastąpić z urzędu lub na wniosek dłużnika (§ 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), natomiast w drugim przypadku umorzenie należności może nastąpić tylko i wyłącznie z urzędu (§ 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia wniosek o umorzenie należności powinien zawierać w szczególności: szczegółowe informacje dotyczące wystąpienia przesłanek z § 2 ust. 1, opis aktualnej sytuacji materialnej i finansowej dłużnika oraz dokumenty potwierdzające okoliczności podane we wniosku. Jeżeli wniosek nie zawiera elementów, o których mowa wyżej właściwy organ Agencji wzywa dłużnika do uzupełnienia wniosku we wskazanym terminie (§ 5 ust. 5 rozporządzenia). Poza tym w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji rozpatruje wniosek o umorzenie należności pieniężnych w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W postępowaniu tym znajdują więc odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 KPA. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie w sprawie o umorzenie należności obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W rozstrzygnięciu organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje, że Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział w S. prowadząc postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu opłat mieszkaniowych naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że wniosek o umorzenie należności złożony przez M. H. nie zawiera szczegółowych informacji dotyczących przesłanek wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. (wymogu tego nie spełnia ogólnikowe wypełnienie przez dłużnika pkt 4 wniosku) – tj. informacji dotyczącej składników majątkowych niepodlegających egzekucji, przedmiotów codziennego użytku, istotnego zagrożenia dla dalszej egzystencji dłużnika lub członków jego rodziny spowodowanego planowanymi działaniami egzekucyjnymi. Przedstawiony we wniosku "obraz" sytuacji osobistej wnioskodawcy i członków jego rodziny również nie jest pełny. Z treści wniosku nie wynika, czy wnioskodawca lub członkowie jego rodziny korzystają ze świadczeń o charakterze socjalnym np. dodatku mieszkaniowego, świadczeń rodzinnych, renty socjalnej. Nie wiadomo także z jakiej przyczyny dłużnik nie otrzymuje alimentów zasądzonych wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] kwietnia 1998 r., sygn. akt [...] RC [...]. Poza tym wniosek nie zawiera rzetelnych informacji dotyczących ponoszonych przez rodzinę dłużnika wydatków na utrzymanie oraz obciążeń finansowych pomniejszających uzyskiwany dochód, zwłaszcza, że dłużnik oraz jeden z jego synów znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej. Z akt sprawy wynika także, iż do wniosku o umorzenie należności nie zostało dołączone zaświadczenie o uczęszczaniu przez M. H. do [...] Gimnazjum w S. (dokument ten pojawił się w materiale dowodowym sprawy po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] marca 2005 r.). W tym miejscu należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie niezbędne jest wszechstronne wyjaśnienie sytuacji majątkowej dłużnika oraz jego pełnoletniego syna M. H., ponieważ umorzenie należności, w przypadku gdy oprócz dłużnika głównego są zobowiązane inne osoby może nastąpić tylko wtedy, gdy przesłanki umorzenia zachodzą wobec wszystkich zobowiązanych (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Z przepisu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.) wynika przecież, że za uiszczenie opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego odpowiadają solidarnie osoby pełnoletnie zamieszkujące w tym lokalu. Wskazane wyżej braki w ustaleniu sytuacji majątkowej i finansowej dłużnika i członków jego rodziny nie zostały uzupełnione przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. przed wydaniem decyzji, w trybie przepisu § 5 ust. 5 rozporządzenia. Uchybień tych nie "naprawił" również Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego. Wobec istniejących luk w materiale dowodowym sprawy organ wyższego stopnia winien zatem rozważyć czy zaistniały przesłanki wskazane w art. 136 KPA bądź w art. 138 § 2 KPA. W przedstawionym stanie faktycznym sprawy Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej błędnie oparł decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Należy również zauważyć, że organy obu instancji nie były uprawnione do badania z urzędu przesłanek wskazanych w § 2 ust.1 pkt 5 rozporządzenia, w przypadku gdy postępowanie o umorzenie należności zostało wszczęte na wniosek strony. Takiemu postępowaniu sprzeciwia się przepis § 5 ust. 1 pkt 1 tego aktu. W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym należy również rozważyć możliwość częściowego umorzenia należności, czego organy nie uczyniły. Na zakończenie wypada zauważyć, że na organie administracji publicznej wydającym w ramach tzw. "uznania administracyjnego" decyzję odmawiającą stronie prawa do ulgi ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji. Uzasadnienie powinno bowiem stwarzać możliwość kontroli przez stronę bądź sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Zwraca na to uwagę także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 225/97, Biul. Skarb. 1999/1/20; wyrok NSA z dnia 28 lipca 1995 r., III SA 1329/94 , Wokanda 1996/3/28). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.