VI SA/Wa 2115/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w [...]. Wniosek z dnia [...] marca 2004 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia [...] kwietnia 2005r. do dnia [...] kwietnia 2005r. skarżący J. K. skierował do Urzędu m. [...] Wydziału Infrastruktury, podając iż wniosek dotyczy pawilonu obiektu budowlanego o określonych wymiarach, położonego przy ul. [...], a planowany okres zajęcia to, jak wynika z wniosku i akt administracyjnych sprawy, kolejny okres miesięczny czas od [...] sierpnia 2005 r. do [...] sierpnia 2005 r. Do wniosku dołączony został plan – rzut fundamentów pawilonu, którego dotyczyć miało zezwolenie. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Prezydent m. [...], na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i uchwały Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] róg ul. [...] w [...] pod pawilon usług kaletniczych o powierzchni 45,35 m2 na okres od dnia [...] sierpnia 2005r. do dnia [...] sierpnia 2005r. zgodnie ze złożonym przez skarżącego wnioskiem. Jednocześnie zobowiązano skarżącego do dokonania opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 562,34zł według wskazanego wyliczenia. Jak podniósł, w złożonym od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego odwołaniu, skarżący pomimo że, jak stwierdził, decyzja jest teoretycznie zgodna z jego wnioskiem, to rażąco narusza prawo, gdyż procedura przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie ma zastosowania w stanie faktycznym występującym w sprawie, a w konsekwencji brak jest przeszkód prawnych do zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości przy ul. [...]. Umowę taką, zawartą po zakupieniu od osoby fizycznej pawilonu, posiadał lecz wygasła ona dnia [...] grudnia 2004 r. Wyjaśnił, że w sytuacji wygaśnięcia umowy dzierżawy, chcąc uniknąć zarzutu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, wystąpił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które otrzymał i od którego odwołał się do SKO w [...], a następnie, w związku z utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta m. [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący argumentował, że ustawa o drogach publicznych, w szczególności art. 38 – 40 tej ustawy nie mają zastosowania w sytuacji, gdy budynki znalazły się w pasie drogowym w efekcie zmian planu zagospodarowania przestrzennego, a zostały wzniesione, zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich wzniesienia. Budynek, którego dotyczył wniosek, został wzniesiony w 1975 r. zaś teren na którym się znajduje został włączony do tzw. pasa drogowego przy kolejnej zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zakwestionował również legalność i celowość ustalenia pasa drogowego o szerokości od 8 do 10 m. i stwierdził że jest ono wątpliwe, gdy idzie o cel określony w art. 4 pkt 1 ustawy o d.p., dla którego pas drogowy się ustala. Przepis art. 38 ustawy o d.p. nie może stanowić podstawy ograniczenia praw właścicieli do władania budynkami poprzez zobowiązanie ich do wnoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za teren, na którym te budynki się znajdują. Dodał, że przepisy art. 38 ust. 3 i art. 40 ustawy o drogach publicznych normują sytuację, gdy zabudowa następuje po ustaleniu pasa drogowego na co wskazuje termin, którym posłużył się ustawodawca, traktując o "lokalizowaniu" obiektów. Przez zajęcie pasa drogowego nie może być rozumiana sytuacja, gdy wcześniej posadowiony budynek znalazł się w pasie drogowym w następstwie zmian planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący stwierdził, że zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, a jego zadaniem było uregulowanie sytuacji incydentalnych o przemijającym charakterze. W związku z tym opłata za zajęcie pasa drogowego nie może odnosić się do budynków, które przeznaczone są do wieloletniego użytkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...]. Organ podkreślił, że sprawa została rozstrzygnięta została zgodnie z wnioskiem strony, obowiązującymi przepisami, a opłata została prawidłowo wyliczona. Odnosząc się do zarzutów strony, organ wskazał że obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika wprost z art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych. SKO w [...] wyjaśniło, że decyzja zaskarżona uwzględnia wniosek strony i jest kolejną decyzją w sprawie zajęcia pasa drogowego pod pawilon handlowy przy ul. [...], wydaną na kolejny okres miesięczny. W ocenie Kolegium decyzja odpowiada prawu, a w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zajęcie pasa drogowego może dokonać się w drodze umowy cywilnoprawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. domagał się uchylenia decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. [...] względnie stwierdzenia nieważności tych decyzji. Rozstrzygnięciom zarzucił: - rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 38, 39 i 40 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że ustawa ta ma zastosowanie również do obiektów budowlanych, które znalazły się w pasie drogowym wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a zostały wzniesione przed wejściem w życie wskazanej ustawy, zgodnie z pozwoleniem na budowę jako obiekty nieusytuowane w pasie drogowym, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. w związku z art. 6 Kpa. poprzez dokonanie arbitralnej i nie znajdującej uzasadnienia w literalnym tekście ustawy o drogach publicznych, interpretacji ustawy o drogach publicznych, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wadliwej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) tj. pod względem zgodności decyzji z prawem, nie dopatrzył się naruszenia prawa tak materialnego, jak i procesowego, a zatem skarga nie jest uzasadniona. Skarżący J. K., będąc właścicielem pawilonu handlowego przy ul. [...] w [...] położonego w pasie drogowym, wobec zbliżającego się terminu wygaśnięcia umowy dzierżawy gruntu, na którym pawilon jest posadowiony i otrzymanej odmowy zawarcia kolejnej umowy dzierżawy, wystąpił do Prezydenta m. [...] z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej a przede wszystkim ze złożonego odwołania od zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skarżący pragnął uniknąć sytuacji, w której organ uzna, że pawilon pozostaje w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi i nałoży za tak stwierdzony stan faktyczny karę. Pozostawał również w przekonaniu, że w jego konkretnej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ), zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, a jeśli tak to nie wymagane jest w takiej sytuacji uzyskanie zezwolenia, a tym bardziej nieprzewidziana jest możliwość nałożenia opłaty za zajmowanie pasa drogowego. Skarżący oczekiwał zatem potwierdzenia swego stanowiska stosowną decyzją organu. Powołany wyżej przepis art. 38 ustawy o d.p. formułuje klauzulę generalną możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem wszakże, nie powodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Tego rodzaju formuła ma charakter ogólnego, warunkowego przyzwolenia, wymagającego zindywidualizowania, a jeśli tak, to podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o d.p. Tylko bowiem w drodze zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lub odmowy jego wydania może nastąpić ocena, czy w konkretnym, indywidualnym przypadku następuje stan, o którym mowa w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy, a więc czy istniejący obiekt budowlany lub urządzenie nie powoduje zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego, czy zadań zarządzania drogą. Organ nie ocenia zatem możliwości zlokalizowania obiektu/urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, lecz ocenia możliwość pozostawania tych urządzeń w pasie drogowym i w następstwie pozytywnej oceny co do możliwości pozostawania obiektu/urządzenia w pasie drogowym wydaje zezwolenie. Inne rozumowanie czyniłoby przepis art. 38 ust. 1 ustawy o d.p. martwym, ponieważ stworzony zostałby w ten sposób brak możliwości oceny, czy dany budynek lub urządzenie kwalifikuje się, według wymogów tego przepisu, do pozostawania w pasie drogowym/zajmowania pasa drogowego, czy też nie. Jak stanowi natomiast art. 40 ust. 3 ustawy o d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Brak jest podstaw do zwolnienia od opłat obiekty budowlane lub urządzenia, które jak organ uznał, mogą w dalszym ciągu pozostawać w pasie drogowym, co skutkować winno, jak już wyżej powiedziano, decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego i nałożeniem opłaty wyliczonej na podstawie art. 40 ust. 11 cyt. ustawy. Dodatkowo, należy mieć na uwadze przepis art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 oraz z 2004 r. Nr 162, poz. 1692 ) – p.p.s.a. zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności postępowania. W rozpatrywanej sprawie, skarżona jest decyzja rozstrzygająca sprawę zgodnie z wnioskiem strony ponieważ zezwala skarżącemu na zajęcie pasa drogowego i ustala opłatę za okres wskazany w decyzji, a odpowiadający okresowi podanemu we wniosku. Skarżący nie kwestionuje wysokości opłaty, lecz samą zasadę wydawania zezwolenia w podanym przez niego stanie faktycznym i prawnym. Nie może to jednak zmienić faktu, iż decyzja zaskarżona rozstrzyga zgodnie z wnioskiem skarżącego o jego prawach, a Sąd w przypadku ewentualnego uchylenia tejże decyzji orzekałby de’facto na jego niekorzyść. Jedynie stwierdzenie przez Sąd wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowiłoby podstawę do wyeliminowania jej oraz decyzji utrzymanej w mocy z obrotu prawnego, jednak takiego naruszenia Sąd nie dopatrzył się. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.