I OSK 1341/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uniwersyteckiej Spółdzielni Mieszkaniowej "R" w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Po 69/05 w sprawie ze skargi M. I. N. i K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Uniwersyteckiej Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w [...] kwotę 240 /dwieście czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M. I. N. i K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] nr [...], uchylił zaskarżony akt oraz poprzedzającą go decyzję tego organu z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż na podstawie art. 2 ust. 1, pkt 2, art. 3 ust. 1, 2, art. 4 ust. 5 pkt 1, art. 13 ust. 1 , art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2, art. 44 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1 i art. 47 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74). Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 12 października 1990 r. odstąpił w użytkowanie wieczyste Uniwersyteckiej Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w [...] grunt Skarbu Państwa położony w [...] oznaczony geodezyjnie jako obręb U1, obejmujący m.in. działkę nr [...] o powierzchni 8570 m2, dla której prowadzona była księga wieczysta o numerze [...]. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste uzasadniono objęciem terenu planem realizacyjnym zespołu socjalno – mieszkaniowego Uniwersytetu [...] zatwierdzonym, decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 20 czerwca 1989 r., 27 listopada 1990 r. na podstawie decyzji zawarto akt notarialny i w tym dniu został dokonany wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. O stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili 31 maja 2004 r. M. I. N. i K. J. zarzucając naruszenie prawa przez to, że wskazano na plan realizacyjny dla zespołu socjalno – mieszkaniowego Uniwersytetu a oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło na rzecz USM "R.". Wywłaszczenie działki stanowiącej własność poprzedników prawnych skarżących nastąpiło decyzją z 13 marca 1976 r. na cel I etapu budowy Uniwersytetu – na realizację miasteczka inwestycyjnego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Zdaniem organu, działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym, bowiem Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." wybudowała na niej domy jednorodzinne. Decyzja Prezydenta jest zatem zgodna z art. 22 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który umożliwiał oddanie spółdzielniom mieszkaniowym w użytkowanie wieczyste gruntów państwowych dla realizacji ich zadań statutowych. Jako nieposiadającą znaczenia organ nadzorczy ocenił okoliczność, iż przed wydaniem weryfikowanej decyzji wszczęte zostało postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Żaden bowiem przepis nie zabraniał Skarbowi Państwa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste pomimo toczącego się postępowania. Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu 25 listopada 2004 r. Skargę na powyższe decyzje wnieśli do Sądu M. I. N. i K. J. domagając się uchylenia obu decyzji, gdyż zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. Zdaniem skarżących, w wyniku decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], zostali oni pozbawieni możliwości odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, pomimo wystąpienia przesłanek jej zwrotu. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ponadto organ podniósł, iż skarżący nie mogli skutecznie wnieść o unieważnienie decyzji, gdyż nie mieli interesu prawnego w niniejszej sprawie. Skarżący – w piśmie z dnia 7 marca 2005 r. – wskazali, iż mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu, bowiem mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności w/w decyzji. Podstawą tego interesu prawnego jest przepis art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, umożliwiający zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż zgodnie z ustalonym orzecznictwem, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem trafnie skarżący podkreślili, że mają interes prawny w niniejszym postępowaniu, skoro mogą domagać się zwrotu wywłaszczonej, przedmiotowej działki nr [...] w przypadku stwierdzenia, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Sąd zauważył, że nabycie prawa użytkowania wieczystego nie pozbawia skarżących prawa żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ale na jego zrealizowanie musieliby oni czekać aż do legalnego wygaszenia wieczystego użytkowania. Sąd I instancji stwierdził, że w chwili wydawania zakwestionowanej decyzji z dnia 12 października 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t. jedn. Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z jej art. 20 ust. 1 oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa wymagało zawarcia umowy. Zawarcie tej umowy było poprzedzone wydaniem przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot nabycia (art. 35 ust. 1). Kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości regulowały przepisy zawarte w art. 74 ustawy. Mianowicie zgodnie z ust. 1 art. 74, w brzmieniu obowiązującym w dniu 19 października 1990 r., wywłaszczona nieruchomość lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie. Nieruchomość nie podlegała zwrotowi, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przeznaczenie tej nieruchomości na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego oraz infrastruktury społecznej i technicznej. Konstrukcja przepisu nie pozostawiała kwestii zwrotu nieruchomości swobodnej ocenie organu orzekającego, ale nakładała na organ obowiązek zwrotu nieruchomości, o ile zachodziły w sprawie łącznie przesłanki określone w tym przepisie. Przesłankami tymi były: żądanie poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego oraz zbędność nieruchomości, na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości była możliwa jedynie w przypadku określonym w zdaniu drugim art. 74 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a więc w przypadku gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość była przeznaczona na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego oraz infrastruktury społecznej i technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż w niniejszej sprawie niespornym było, że poprzedni właściciele wywłaszczonej działki nr [...] złożyli wniosek o zwrot tej nieruchomości w 1989 r. Organ winien był zatem rozważyć czy spełnione zostały przesłanki pozytywne zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (żądanie zgłosiły właściwe osoby, a nieruchomość stała się zbędna na cele wskazane w decyzji o wywłaszczeniu), czy też odmowa zwrotu nieruchomości stała się niemożliwa z powodów wskazanych w zdaniu drugim art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Powyższe okoliczności powinny być, zdaniem Sądu, również przedmiotem rozważań Kolegium. Tymczasem, jak stwierdził Sąd, organ w ogóle nie badał powyższych kwestii, błędnie, jak wskazano powyżej uznając, iż organy administracji mogły oddać wywłaszczoną nieruchomość w użytkowanie wieczyste pomimo toczącego się postępowania o jej zwrot. Sąd wskazał także, że organ winien mieć na uwadze, że poprzedni właściciele działki nr [...] nie brali udziału w postępowaniu o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Uniwersyteckiej Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w [...], pomimo wcześniejszego złożenia wniosku o jej zwrot zgodnie z art. 74 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy. Tymczasem to wynik tego postępowania uniemożliwił im realizację roszczenia o zwrot nieruchomości, bowiem oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest przesłanką negatywną zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "R.", reprezentowana przez adwokata A. I., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i umorzenia postępowania lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 74 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 października 1990 r. poprzez dokonanie wykładni contra legem wbrew wyraźnemu brzmieniu tego przepisu, który zakazuje zwrotu nieruchomości jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie tej nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego lub skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez dokonanie przez Sąd ustaleń faktycznych sprzecznych ze stanem wynikającym z akt administracyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego, art. 151 tej ustawy poprzez uwzględnienie skargi podlegającej oddaleniu oraz art. 145 § 1 pkt a i c wskazanej ustawy i art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania mającym wpływ na wynik postępowania. Zarzuty te następnie rozwinięto i umotywowano w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd odwoławczy na podstawie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą Ppsa, jest związany granicami skargi kasacyjnej z urzędu jednak obowiązany jest uwzględnić nieważność postępowania. Taki przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną została pozbawiona możliwości obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Ppsa). Postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania do gruntu na rzecz Uniwersyteckiej Spółdzielni Mieszkaniowej "R.". Wszczęte na wniosek następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości postępowanie toczyło się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym bez udziału USM "R.", której interesu prawnego dotyczyło i która miała przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. W myśl tego przepisu stroną jest m.in. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Spółdzielni jednak nie doręczono decyzji wydanych na podstawie art. 157 i 158 § 1 kpa. Podmiot ten nie brał udziału także w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim i nie został zawiadomiony o rozprawie, która odbyła się w dniu 14 lutego 2006 r. bez udziału Spółdzielni. Na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. nie został wydany wyrok, lecz Sąd odroczył jego ogłoszenie do 28 lutego 2006 r. Przed wydaniem wyroku w dniu 27 lutego 2006 r. wpłynął do Sądu wniosek USM "R." o przystąpienie do rozprawy w charakterze uczestnika postępowania i w związku z tym żądanie otwarcia rozprawy. Wniosek Spółdzielni uzasadniała treść przepisu art. 33 § 2 ustawy Ppsa, w myśl którego osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego może zgłosić udział w charakterze uczestnika. Wobec zamknięcia rozprawy – po zgłoszeniu się uczestnika – Sąd na podstawie art. 133 § 3 ustawy Ppsa obwiązany był otworzyć na nowo rozprawę i rozpoznać sprawę z udziałem USM "R.". Żądanie uczestnika zmierzało w tym właśnie kierunku. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku, a w takiej sytuacji wydany wyrok nie tylko naruszał omawiane wyżej przepisy art. 33 § 2 i 133 § 3 ustawy Ppsa, lecz postępowanie przed Sądem I instancji dotknięte było nieważnością wobec pozbawienia strony możności obrony swych praw. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 i 183 § 2 pkt 5 ustawy Ppsa Sąd uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.