II SA/Op 388/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant referent Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], nr [...]; 2) określą, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N. przyznał T. R. w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2005 r. usługi opiekuńcze w liczbie 46 godzin miesięcznie, jako świadczenie bezpłatne. Przyznane usługi opiekuńcze dotyczyły następującego zakresu: - zaspakajania codziennych potrzeb życiowych -opieki higieniczno-sanitarnej -pielęgnacji zaleconej przez lekarza -pomocy w podtrzymaniu kondycji psychofizycznej. Przy każdym z powyższych zakresów przyznanych usług opiekuńczych decyzja organu pierwszej instancji zawierała czynności je precyzujące (dookreślające). Przy tym decyzję sporządzono techniką komputerową a w tekście dotyczącym poszczególnych zakresów przyznanych usług opiekuńczych znajdowały się podkreślenia a w jednym wypadku odręczny dopisek o treści "przynoszenie obiadów". Powyższą decyzję zaskarżył T. R., który w odwołaniu podniósł zarzut naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zakwestionował prawdziwość twierdzenia, że wszystkie czynności zalecone przez lekarza wyznaczona przez organ opiekunka jest w stanie wykonać w czasie przyznanych mu 46 godzin miesięcznie, zwłaszcza, że te same czynności wykonywała wcześniej w czasie dwukrotnie dłuższym. W odwołaniu T. R. zasugerował także rozwiązanie kwestii opieki nad jego osobą przez przyznanie usług opiekuńczych w ramach tzw. "pomocy sąsiedzkiej". Polegałby to jego zdaniem na zawarciu umowy o dzieło z osobą mieszkająca w sąsiedztwie mogącą w każdej chwili w razie potrzeby udzielić mu niezbędnej pomocy. Takie rozwiązanie - zdaniem strony - pozwoliłoby zaoszczędzić środki wydatkowane na pomoc społeczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że T. R. spełnia warunki do objęcia go pomocą w formie bezpłatnych usług opiekuńczych. W przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowe postępowanie dowodowe, które wykazało, że przyznane usługi opiekuńcze w liczbie 46 godzin miesięcznie obejmują wykonywanie czynności zaleconych przez lekarzy, a to: utrzymywanie czystości mieszkania, dokonywanie niezbędnych zakupów, pranie bielizny i odzieży, załatwianie spraw urzędowych, pomoc w dotarciu do placówki służy zdrowia, pomoc w myciu i przygotowywaniu posiłków, pomoc w ćwiczeniach i rehabilitacji. Organ odwoławczy stwierdził również, że wszystkie opisane wyżej czynności zalecane przez lekarzy są faktycznie wykonywane przez opiekunkę. Zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że organ pierwszej instancji naruszył w wydanej decyzji granice uznania administracyjnego. W skardze sądowoadministracyjnej na decyzje organów obu instancji T. R. wniósł o ich uchylenie. W skardze skarżący zarzucił, iż w wyniku wydania decyzji doszło do naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej. W jego ocenie przed wydaniem decyzji należało ustalić i wyjaśnić przyczynę ograniczenia usług opiekuńczych z poprzedniej liczby 92 godzin miesięcznie do 46 godzin miesięcznie, zwłaszcza, że organy – w obu przypadkach – opierały się na takiej samej dokumentacji. T. R. podniósł, iż nie ustalono w jaki sposób możliwym jest wykonanie w przyznanym czasie wszystkich czynności, o jakich mowa w decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto zarzucił, że opiekunka w praktyce nie sporządzała posiłków i nie wykonywała wielu innych czynności nakazanych orzeczeniem administracyjnym. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił, że nie uzyskał odpowiedzi w sprawie przyznania pomocy przez siedem dni w tygodniu, w ramach tak zwanej "pomocy sąsiedzkiej". Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że wbrew zarzutom skargi – organ pierwszej instancji szczegółowo określił zakres pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych oraz opieki higienicznej zalecanej przez lekarzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Tak określony zakres kognicji sądu administracyjnego należy uzupełnić o powołanie się na art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianą), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy tym stosownie do art. 145 § 1 pkt 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi: - naruszanie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Podstawę materialnoprawną wydanych aktów administracyjnych stanowił przepis art. 50 ust 1,3 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zmianami). W myśl ust. 1 tego artykułu osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Z kolei w ust. 3 tego przepisu określono, że usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Według ustępu 5 omawianego przepisu "ośrodek pomocy społecznej przyznając usługi opiekuńcze ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia" .Treść zwłaszcza tego ostatniego ustępu przesądza, że decyzje wydawane w przedmiocie usług opiekuńczych mają charakter uznaniowy. Wskazany wyżej zakres kognicji sądu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych jest ograniczony, sprowadzając się do oceny czy wnioski zawarte w skardze sądowej a wyprowadzone z ustalonego stanu faktycznego są prawidłowe i logiczne oraz, czy argumenty stron zostały należycie rozważone. Niezależnie od tego Sąd ocenia zaskarżony akt na tle obowiązującej procedury administracyjnej oraz, czy wydając go nie naruszono prawa materialnego. Tak rozumiana kontrola legalności decyzji administracyjnej związana jest ze szczególnym przestrzeganiem zasad postępowania dowodowego przewidzianych w art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa a zatem wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i swobodnej oceny dowodów. Analiza treści wydanych aktów przez organy obu instancji prowadzi do wniosku, że nie podołały one obowiązkom przewidzianym w tych przepisach. W konsekwencji naruszono też przepis art. 107 § 1 i § 3 kpa co do wymogów stawianych treści decyzji administracyjnej. Zasadniczo pominięto okoliczność, że strona objęta była od dawna pomocą społeczną w formie usług opiekuńczych. Liczba przyznanych godzin wynosiła w 2004 roku 92 w stosunku miesięcznym. Przy tym zakres usług, będący konsekwencją stanu zdrowia skarżącego nie uległ zmianie, w każdym razie nie zmniejszył się. Skarżona decyzja organu odwoławczego nie podejmuje nawet próby wyjaśnienia, czy z uwagi na zakres przyznanych usług możliwym jest ich wykonanie w wymiarze 46 godzin miesięcznie, co daje dzienny wymiar nieprzekraczający 2 godzin. Tymczasem wątpliwości organu odwoławczego winna budzić już treść decyzji OPS [...], w szczególności w związku z jej " graficzną stroną". Decyzja z dnia [...] sporządzona na komputerze w punktach 1 i 2 formuły sentencji zawiera podkreślenia i ręczny dopisek. Na tym tle konieczne są następujące uwagi natury ogólnej. Dopisywanie tekstu na sporządzonej techniką maszynową lub komputerową decyzji winno być omówione, tak by było oczywistym, że dokonał je organ wydający akt. Tego rodzaju zmiany winny być jednak wyjątkiem zazwyczaj spowodowanym oczywistym błędem technicznym, innym niż przewidziany w art.113 kpa. W zasadzie błąd zauważony w momencie sporządzania aktu administracyjnego podlega natychmiastowej korekcie. Wykryty później po wydaniu i doręczeniu aktu winien być sprostowany w trybie artykułu 113 kpa, jeśli ma charakter błędu pisarskiego lub rachunkowego albo innej oczywistej omyłki. Te uwagi są konieczne, gdyż zaskarżona decyzja w swym uzasadnieniu do podkreśleń i dopisanego tekstu w ogóle się nie odnosi. Dla organu odwoławczego zakres przyznanych usług opiekuńczych nie budził wątpliwości mimo, że strona kwestionowała liczbę przyznanych godzin usług opiekuńczych w kontekście niemożliwości fizycznego wykonania ich w przyznanym czasie. Dlatego jeszcze raz należy podkreślić, że komputeryzacja procesu przygotowania i wydawania decyzji administracyjnych w zasadzie wyłącza możliwość korygowania tekstu komputerowego podkreśleniami i dopiskami ręcznymi. Nieograniczone możliwości techniczne urządzeń komputerowych nakazują takie przygotowanie i opracowywanie decyzji według stosowanych wzorów, aby w formule sentencji (tenorze) znalazła się tylko wymagana treść a całość formuły nie rodziła żadnych wątpliwości. Ponieważ zaskarżona decyzja organu odwoławczego wątpliwości rodzących się na tle lektury decyzji organu I instancji nie wyjaśnia, przeto już z tego tylko względu akty te wymykają się spod kontroli sądowoadministracyjnej, której zakres przedstawiono na wstępie zważań. W konsekwencji nieuprawnioną i wymagającą ponownej weryfikacji jest także ocena organu odwoławczego, że skoro "zakres przyznanych usług opiekuńczych odpowiada zakresowi usług zalecanych przez lekarza" to należy podzielić "przyznanie stronie bezpłatnych usług opiekuńczych w liczbie 46 godzin miesięcznie". Reasumując brak oceny dowodów , na które wskazała strona oraz brak oceny zarzutów skarżącego co do realnej możliwości wykonania wydanej przez organy decyzji skutkuje oceną, że naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7,77 §1, 80 i 107 §3 kpa miało wpływ na wynik sprawy a przez to uznaniem skargi za uzasadnioną. Dodać trzeba przy tym, że przepisy ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej nie przewidują możliwości przyznania usług opiekuńczych we wnioskowanej przez skarżącego formie pomocy sąsiedzkiej co oczywiście nie wyklucza, że w tym konkretnym przypadku w przyszłości pracownikiem socjalnym lub wolontariuszem (vide: zapowiadana w uzasadnieniu decyzji z [...] przez organ pierwszej instancji forma świadczenia usług opiekuńczych) będzie osoba zamieszkująca w sąsiedztwie skarżącego. Dlatego z mocy art. 145 §1 pkt 1 litera c w związku z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyroku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.