II SA/Bk 948/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi I. G. i J. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej dokonania rozbiórki budynku oddala skargę Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 154 § 1 kpa oraz w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania państwa J. i I. G. z dnia [...] lipca 2005 roku, od decyzji z dnia [...] lipca 2005 roku, znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., odmawiającej uchylenia lub zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2005 roku Nr [...], nakazującej państwu I. i J. G. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego, realizowanego samowolnie na działkach geodezyjnych nr [...] i [...], położonych w R. przy ul. S., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż we wniosku z dnia [...] maja 2005 roku państwo J. i I. G. wystąpili o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2005 roku Nr [...], nakazującej im dokonanie rozbiórki samowolnie zbudowanego budynku mieszkalnego, w trybie art. 154 kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. odmówił uchylenia lub zmiany w/w decyzji ostatecznej podnosząc, iż na podstawie postanowienia nr [...] inwestorzy byli zobowiązani do dostarczenia m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej - w dniu wszczęcia postępowania - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Dostarczona zaś decyzja była wydana po dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej. Dlatego też organ nakazał rozbiórkę tego obiektu budowlanego uznając, iż słuszny interes stron i choroba oraz pobyt w szpitalu jednego z inwestorów nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podkreślił, iż przepis art. 154 kpa reguluje stan faktyczny, w którym żadna ze stron postępowania administracyjnego na mocy decyzji ostatecznej nie nabyła prawa, przy czym pojęcie "nabycie praw" oznacza zarówno przyznanie adresatowi decyzji określonego uprawnienia, jak i nałożenie nań określonego obowiązku. W ocenie zaś organu odwoławczego w ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 roku nr [...] organ I instancji nakazał skarżącym rozbiórkę budynku mieszkalnego, samowolnie realizowanego na działkach o nr geodezyjnym [...] i [...] co oznacza, iż wskazane strony nabyły prawo do wykonania przywołanego obowiązku. Pozostałe zaś przesłanki, to jest istnienie interesu społecznego przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej oraz słusznego interesu strony, nie mogą mieć znaczenia w sytuacji niemożności pozytywnego załatwienia wniosku skarżących, z uwagi na brzmienie art. 154 § 1 kpa. Końcowo P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podkreślił, iż wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zabrakło uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia, niemniej jednak samo rozstrzygnięcie jest trafne i zgodne z przepisem art. 154 kpa. Uchybienie to jednak w ocenie organu odwoławczego nie daje podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, a wady decyzji pierwszoinstancyjnej zostały naprawione w niniejszej decyzji. Mając na uwadze powyższe organ II instancji nie znalazł podstaw prawnych do zmiany, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący pani I. G. i pan J. G. podnieśli, iż przedmiotowe decyzje wydane zostały bez uwzględnienia interesu strony w związku z okolicznościami opóźniającymi dostarczenie dokumentacji określonej w postanowieniu [...] z dnia [...] października 2004 roku. Skarżący jednocześnie podkreślili, iż wymagane dokumenty zostały ostatecznie dostarczone tyle, że w późniejszym terminie. W dniu [...] października 2004 roku wydana bowiem została decyzja Wójta Gminy R. nr [...] o warunkach zabudowy. W związku z powyższym decyzja w sprawie dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego jest - w ocenie skarżących – krzywdząca i całkowicie odbiega od zasady interesu strony i dobra obywateli w zakresie zaspakajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych, czynionych własnym wysiłkiem finansowym. Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Dodatkowo podkreślił, iż po upływie terminu, w jakim skarżący mieli dostarczyć do organu I instancji wymaganą postanowieniem z dnia [...] października 2004 roku nr [...] dokumentację niezbędna do zalegalizowania samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z dnia [...] stycznia 2005 roku umożliwił zobowiązanym i stronom zapoznanie się z aktami sprawy oraz wniesienie wniosków lub uwag. Skarżący mieli również możliwość, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia [...] stycznia 2005 roku, nakazującej rozbiórkę realizowanego samowolnie budynku mieszkalnego, wniesienia odwołania od tej decyzji do organu II instancji, z czego nie skorzystali. Dokumentacja zaś projektowa została złożona dopiero wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji o rozbiórce domu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a okoliczności podniesione w skardze nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. W pierwszym względzie podkreślić należy, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z klasyczną samowolą budowlaną, albowiem budynek mieszkalny zlokalizowany na działkach o nr geodezyjnych nr [...] i [...], w miejscowości R. przy ulicy S., na którego realizację wymagane jest uzyskanie pozwolenia budowlanego, została wybudowana w 2004 roku przez państwo I. i J. G. bez pozwolenia na budowę. Samowolą budowlaną jest bowiem każde wykonanie obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli przepisy prawa budowlanego takiego pozwolenia wymagają, niezależnie od przyczyn prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Stwierdzenie to skutkowało koniecznością ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, czy na tle niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do zastosowania procedury określonej w art. 48 i 49 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Podkreślić należy przy tym, że obowiązki organu nadzoru budowlanego w sytuacji samowoli budowlanej i ewentualnej jej legalizacji określa przepis art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z tym artykułem organy nadzoru budowlanego mogą zaoferować skarżącym możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w trybie i na warunkach prawem określonym, nakładając na nich stosowane obowiązki. Generalnie, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 i art. 49 prawa budowlanego jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania, a więc przede wszystkim, zaświadczenia organu gminy o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz projektu budowlanego ze wszystkimi koniecznymi uzgodnieniami. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem postanowieniem z dnia [...] października 2004 roku nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał skarżącym dostarczenie w/w dokumentów, stanowiących podstawę wszczęcia postępowania legalizującego w przedmiocie ich budynku mieszkalnego. Nie wykonanie tych obowiązków przez skarżących do dnia [...] stycznia 2005 roku wiązało się z tym, iż organ nadzoru budowlanego – zobligowany treścią art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlanego (tekst jednolity Dz.U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.) – wydał decyzje nakazującą pani I. G. i panu J. G. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku. Skarżący mimo możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji do organu II instancji, zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji, nie skorzystali z tego uprawnienia, co skutkowało tym, iż decyzja ta stała się ostateczna. Skarżący natomiast dopiero w dniu [...] czerwca 2005 roku złożyli wniosek o uchylenia lub zmianę tej decyzji w trybie art. 154 kpa, przedkładając wymagane dokumenty. Mając na uwadze fakt, iż decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego była już ostateczna, organ nadzoru budowlanego rozpoznając przedmiotowy wniosek skarżących winien był ocenić przesłanki określone w art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.). Trafnie przy tym organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zasadzie w ogóle nie ustosunkował się do wniosku skarżących, nie omawiając przesłanek określonych w przepisie art. 154 § 1 kpa, a mających podstawowe znacznie do rozpoznania wniosku skarżących w takiej formie. Organ oparł się w tej mierze bowiem na omówieniu kwestii mających znaczenie na wydanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, a nie decyzji w przedmiocie uchylenia lub zmiany tej decyzji. Niemniej jednak samo rozstrzygnięcie merytoryczne organu I instancji było prawidłowe, a organ odwoławczy usunął uchybienia związane z uzasadnieniem faktycznym i prawnym w/w decyzji. Mając na uwadze powyższe i przechodząc do kwestii mających zasadnicze znaczenia dla rozpoznania zarzutów skarżących podkreślić należy, iż dla wzruszenia decyzji w trybie art. 154 kpa wymagane jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: 1) musi być to decyzja ostateczna, 2) decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz to, że 3) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2000 r. (III SAB 91/99, LEX nr 48 002), "możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 154 kpa uzależniona jest od wykazania, że za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej". Decyzja zatem może nie zawierać żadnej wady prawnej, niemniej będą podstawy do jej uchylenia lub zmiany ze względu na zaistnienie przesłanek wymienionych w § 1. Jeszcze mocniej zaakcentował to NSA w wyroku z dnia 12 sierpnia 1999 r. (I SA 1906/98, LEX nr 48 663), wskazując, że "możliwość wzruszenia decyzji wchodzi w rachubę, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymagania interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego, interesu strony powinny być ustalone w danej sprawie i muszą nabrać konkretnej treści, wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy". Można zatem je ustalić wyłącznie w odniesieniu do konkretnej sprawy. Przed ustaleniem jednak tego, iż za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny, na co przede wszystkim powołują się skarżący organ musi stwierdzić, iż ostateczna decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania. Zakres znaczeniowy pojęcia "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" jest niejasny. Z jednej bowiem strony w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego. Uzasadnieniem tego stanowiska jest koncepcja decyzji administracyjnej jako aktu stosowania norm tego prawa, ustalającego konsekwencje norm prawa materialnego w sferze praw i obowiązków adresata tego aktu. Z drugiej zaś strony w orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że zagadnienie nabycia względnie braku nabycia praw z decyzji ostatecznej jest oceniane na płaszczyźnie przepisów proceduralnych (wyrok NSA z dnia 28 maja 1990 r., IV SA 224/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 43). Ocena jednak, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Zagadnienie może być sporne, jeżeli pojęcie "prawa", o którym mowa w art. 154 § 1, rozumie się szeroko, w znaczeniu zarówno uprawnień wynikających z prawa materialnego, skonkretyzowanych w decyzji ostatecznej, jak i praw proceduralnych powstałych w wyniku wydania decyzji ostatecznej, np. prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Należy jednak przyjąć, że w powyższym przepisie jest mowa o decyzjach ostatecznych merytorycznych (materialnych), czyli decyzjach rozstrzygających sprawę co do istoty. W doktrynie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 kpa, nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych", a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. W wyroku z dnia 27 maja 2003 roku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 kpa rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (IV SA3205/01, M.Prawn. 2003/14/627). Ponadto w wyroku z dnia 14 lutego 2002 roku w sprawie sygnatura akt IV SA 1076/00 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, iż decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 kpa (LEX nr 80587). W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd podniósł, iż "decyzja administracyjna zawierająca rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub przy sprzeciwie organu administracji publicznej, nakłada wprawdzie na podmiot, który realizował roboty budowlane w warunkach tak zwanej samowoli budowlanej, obowiązek rozbiórki, a więc z punktu widzenia tej strony postępowania nie nabywa ona prawa. Jednakże w razie orzeczenia o rozbiórce części obiektu można mówić np. o nabyciu prawa do tego, iż rozbiórce podlega tylko ta część obiektu, która jest objęta decyzją. Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki z reguły biorą udział także inne strony postępowania, które uzyskują w wyniku wydania decyzji prawo do tego, iż podmiot, którego nakaz rozbiórki dotyczy, będzie musiał wykonać ten nakaz. Należy więc uznać, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest tą decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 kpa". Z powyższych względów w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku również przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z prawem, skoro organy orzekające w sprawie przyjęły, że nie można było zastosować art. 154 kpa. Podkreślenia wymaga ponadto to, iż okoliczności podnoszone przez skarżących, a mianowicie przedłożenie wymaganych dokumentów w terminie późniejszym oraz to, że bezcelowy jest nakaz rozbiórki części budynku, w sytuacji gdy strony ponownie wzniosłyby identyczny, mogły być ewentualnie podnoszone w administracyjnym postępowaniu ogólnym (odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę), a nie w postępowaniu nadzwyczajnym skierowanym na uchylenie lub zmianę decyzji administracyjnej w trybie określonym w art. 154 kpa. Zaakcentować bowiem należy również to, że skarżąca przebywała na leczeniu szpitalnym w okresie od [...] kwietnia 2005 roku do [...] kwietnia 2005 roku, co w żadnej mierze nie miało wpływu na wniesienie środka zaskarżenia od decyzji z dnia [...] stycznia 2005 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, abstrahując nawet od tego, iż pan J. G. mógł to uczynić choćby jedynie w swoim imieniu. Końcowo podnieść również, że skarżący dokładając należytej staranności w dbaniu o swoje interesy mogli uchronić się od wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, przedkładając do organu wniosek o przedłużenie terminu do złożenia stosownych dokumentów, jeśli w zakreślonym terminie nie mogli ich uzyskać, czego jednak również nie uczynili. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).