II SA/Kr 1862/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie : WSA Elżbieta Kremer AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 16 czerwca 2003r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje adwokatowi J. J. - Kancelaria Adwokacka w [...] od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę [...] ,- ([...] złotych) z uwzględnieniem podatku vat tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Decyzją z dnia 16 czerwca 2003r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] .01.2003r., znak: [...] , o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej słuchu (poz. 15 wykazu chorób zawodowych), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że M. G. w okresie 1969-75 pracował w Fabryce [...] "[...]" w [...] w narażeniu na hałas 78 dB, potem u dwóch kolejnych pracodawców bez narażenia na hałas, a następnie w latach 1947-82 w [...] Zakładach [...] "[...] " w [...] w narażeniu na hałas o poziomie 80-86. W okresie zaś 1975-84 pracował w Przedsiębiorstwie [...] "[...]" w [...], gdzie okresowo narażony był na hałas 80-120 dB. Od maja 1984r. pracował w Spółdzielni Inwalidów w [...] bez narażenia na czynniki szkodliwe dla zdrowia. Ostatnim zatem zakładem, w którym był narażony na hałas okresowo ponadnormatywny było Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w [...]. Przedsiębiorstwo to uległo likwidacji w 1996r. M. G. był wielokrotnie badany w kierunku choroby zawodowej w różnych ośrodkach medycyny pracy, które nie stwierdziły schorzeń zawodowych. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u M. G. choroby zawodowej słuchu, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] . W skardze na tę decyzję uzupełnionej następnie pismami procesowymi M. G. wniósł o uchylenie decyzji podnosząc, że w jego przypadku zachodzą przesłanki do uznania schorzenia za zawodowe albowiem spełnione zostały dwa konieczne wymogi: rozpoznano schorzenie słuchu i stwierdzono występowanie narażenia na hałas ponadnormatywny. Skarżący powołał się też na orzecznictwo sądowe w którym przyjmuje się, iż brak podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu ze względu na wielkość tego uszkodzenia. Skarżący zakwestionował też pogląd organu, iż to on musiał wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy podnosząc, że istnieje domniemanie związku przyczynowego a więc wystarczającym jest wykazanie istnienia schorzenia i wykazanie istnienia warunków szkodliwych w środowisku pracy. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć również trzeba, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10.07.1987r., sygn. akt: I SA 1392/86 oddalono skargę M. G. na wcześniejszą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą rozpoznania choroby zawodowej słuchu. Powodem odmówienia rozpoznanemu schorzeniu słuchu charakteru zawodowego była wielkość ubytku słuchu (poniżej 30 dB). Wcześniejsze postępowanie prowadzone było w kierunku ustalenia związku przyczynowego schorzenia z warunkami pracy w ostatnim w tamtym okresie zakładzie pracy tj. Spółdzielni [...] w [...] , gdzie jak ustalono nie występowało narażenie na hałas. W ocenie organu administracyjnego zawartej w odpowiedzi na skargę nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki res iudicata, albowiem poprzednia sprawa toczyła się pomiędzy M. G. a Spółdzielnią [...] w [...] , w niniejszym natomiast postępowaniu stronami SA M. G. i Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie ź treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. Na wstępie należy zaznaczyć, iż w ocenie sądu nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki res iudicata, albowiem poprzednia sprawa toczyła się pomiędzy innymi stronami (M. G. a Spółdzielnią Inwalidów w [...] ) i postępowanie prowadzone było w kierunku ustalenia związku przyczynowego stwierdzonego schorzenia słuchu z warunkami pracy w ostatnim w tamtym okresie zakładzie pracy tj. Spółdzielni Inwalidów w Skierniewicach, gdzie jak ustalono nie występowało narażenie na hałas. W niniejszej natomiast sprawie wzięto pod uwagę pracę w Przedsiębiorstwie [...] "[...]" w [...], gdzie - jak ustalono w postępowaniu wyjaśniającym - występowało narażenie na hałas. W ocenie sądu wydane w mniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. J 983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, póz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniaj ą tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów, które spowodowały tej treści rozstrzygnięcie. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia (obustronny odbiorczy ubytek słuchu) i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia obu wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich są wzajemnie niespójne, nieprecyzyjne i nieprzekonywujące. Nie mogą być uznane za wystarczające, ograniczają się bowiem jedynie do ogólnych stwierdzeń o przyczynach niezawodowego charakteru stwierdzanego niedosłuchu i hipotetycznych przyczynach z którymi "można" wiązać powstanie schorzenia słuchu. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...].06.2002r. i Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...].09.2002r.. Obydwa zespoły lekarski stwierdziły schorzenie: obustronny odbiorczy ubytek słuchu. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy odmawiając uznania tego schorzenia za zawodowe powołał się na fakt, iż z uwagi na długi okres, jaki upłynął od ustania narażenia na hałas (18 lat) i wyniki wcześniejszych badań z lat 1984-90 oraz stwierdzoną progresję niedosłuchu w porównaniu do tych wcześniejszych badań należy uznać, że progresja ta pozostaje bez związku z odległym w czasie narażeniem na hałas środowiska pracy i powstała z przyczyn pozazawodowych (takich jak: zmiany naczyniowe w obrębie ucha wewnętrznego, infekcje wirusowo-bakteryjne, zaburzenia psychogenne oraz zmiany spowodowane wiekiem). Podano też, że aktualnie wykonane badania w WOMP (11.07.2001r. i 17.09.2001r.) i IMP w [...] (12.03.2002e.) wykazały odbiorczy ubytek słuchu UP-34,3dB, UL-32,6dB). W orzeczeniu natomiast IMP w [...] powołując się tylko bardzo ogólnie na wyniki przeprowadzonych kompleksowych badań w dniach [...] .03.2002r. i [...].08.2002r. stwierdzono, że wskazują one, że "występujący u badanego ubytek słuchu nie wykazuje związku przyczynowego z warunkami pracy w okresie 1969-1985 - od 1986 renta chorobowa)". W uzasadnieniu wskazano ponadto, że analiza przebiegu zatrudnienia dowodzi, że na stanowiskach pracy ślusarza, mechanika maszyn i montera nie stwierdzono przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu, które mogłyby stwarzać ryzyko uszkodzenia słuchu. Ponadto zaś obraz audiologiczny ubytku słuchu nie jest charakterystyczny dla ubytku spowodowanego hałasem, a podobna opinia została wydana wcześniej, na podstawie badań z lat 1984, 1985 i 1986. Podsumowując stwierdzono, że rozpoznany ubytek słuchu nie wykazuje cech klinicznych zawodowego uszkodzenia słuchu i należy go przyczynowo łączyć ze zmianami ogólnymi w stanie zdrowia będącymi podstawą do uznania w 1986r. niezdolności do pracy. Konfrontując wzajemnie treść obu przywołanych powyżej uzasadnień orzeczeń lekarskich należy stwierdzić, że zachodzą pomiędzy nimi znaczne różnice. IMP podnosi argument "niecharakterystycznego" obrazu audiologicznego, o którym nie ma mowy w orzeczeniu WOMP. Poglądu tego jednak IMP bliżej nie uzasadnia. W orzeczeniu IMP powołano się również na okoliczność braku przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, podczas gdy organ administracyjny ustalił, że jako monter skarżący okresowo pracował w warunkach przekraczających te normy. Uzasadnienie IMP jest też zbyt lapidarne w zakresie podania wyników badań słuchu, ograniczono się bowiem tylko do ogólnego powołania się na nie, ale bez wskazania konkretów. Nie pozwala to na dokonanie konfrontacji tych wyników z wynikami uzyskanymi przez WOMP. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie wskazanych powyżej sprzeczności i niejasności w treści obu orzeczeń, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawieraj ą też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Za niezgodny z prawem uznać należy argument powołany w uzasadnieniu orzeczeń lekarskich i zacytowany w zaskarżonej decyzji dotyczący czasu, jaki upłynął od ustania narażenia na hałas. Przepisy stanowiące w niniejszej sprawie podstawę do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej nie uniemożliwiaj ą rozpoznania choroby zawodowej po upływie określonego czasu od ustania narażenia. Niezgodny z prawem jest również kolejny argument powołany jako uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania schorzenia zawodowego słuchu, tj. brak narażenia na hałas ponadnormatywny. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, bardzo ogólnie tylko wskazując na ewentualne przyczyny, które mogły spowodować .schorzenie słuchu. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.