III SA/Wa 3369/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. J.B. wnioskiem z 31 maja 2005r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) w K. o umorzenie zaległych składek za okres od 1 grudnia 1999r. do 30 listopada 2004r. W uzasadnieniu oświadczyła, iż zaległości te powstały w efekcie opłacania przez nią w tym okresie składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Od listopada 2004r. została wyłączona z tego ubezpieczenia (decyzja Prezesa KRUS - k. 56, t. I akt administracyjnych) wobec czego powstała duża zaległość względem ZUS. Strona podniosła, iż jest osobą bezrobotną, wraz z mężem wychowują dwójkę dzieci w wieku 14 i 16 lat. Z działalności męża uzyskują dochód w granicach 800 - 1100 zł w zależności od miesiąca. Zobowiązana ponosi koszty utrzymania domu, uiszcza również czesne za zaoczne studia ekonomiczne na Akademii.S. Nie posiada zasobów finansowych, a uzyskiwane dochody ledwo wystarczają na pokrycie bieżących kosztów utrzymania. Zawiadomieniem z 27 czerwca 2005r. ZUS poinformował wnioskodawczynię o nie rozpoznaniu ww. wniosku z uwagi na nie złożenie wymaganych dokumentów (k. 73, t. I akt administracyjnych). Pismem z 19 lipca 2005r. strona zwróciła się o rozpatrzenie jej wniosku z 31 maja 2005r. o umorzenie zaległych składek. ZUS decyzją z [...] października 2005r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 1999r. do listopada 2004r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2000r. do listopada 2004r. oraz Fundusz Pracy za okres od grudnia 1999r. do listopada 2004r. W uzasadnieniu przywołano treść przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określających przesłanki umorzenia zaległości względem ZUS oraz stwierdzono, iż w niniejszej sprawie przesłanki takie nie występują. Organ ustalił, że zobowiązana prowadziła działalność gospodarczą w okresie od listopada 1999r. do listopada 2004r. Obecnie nie jest zatrudniona w ramach umowy o pracę, nie pobiera też żadnych innych świadczeń. Studiuje na Akademii S. ponosząc wszystkie koszty związane z opłatami za studia. Mąż wnioskodawczyni do grudnia 2003r. uzyskiwał dochody z tytułu zatrudnienia, natomiast w okresie od grudnia 2004r. do czerwca 2005r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie handlu obwoźnego drobiem. Na utrzymaniu małżonków pozostaje dwoje dzieci w wieku szkolnym. Zobowiązana mieszka wraz z rodziną w domu o powierzchni 100 m2, usytuowanym na działce o powierzchni 12 arów. Strona jest ponadto właścicielką nieruchomości w miejscowości U. . Dodatkowo wraz z mężem dzierżawi siedmiohektarowe gospodarstwo, z którego również uzyskują dochody. W ocenie organu obecna sytuacja wnioskodawczyni oraz jej rodziny ma charakter przejściowy, istnieje szansa na podjęcie przez nią zatrudnienia oraz uzyskania środków na spłatę istniejącego zadłużenia. Wnioskiem z 17 października 2005r. strona zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołała się na trudności finansowe, pozostawanie bez pracy oraz brak środków na spłatę zadłużenia. Podniosła też, iż została skreślona z listy studentów Akademii S. z powodu nie uiszczenia czesnego. Prezes ZUS decyzją z [...] listopada 2005r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ZUS z [...] października 2005r. W uzasadnieniu, oprócz sytuacji majątkowej i rodzinnej strony, przytoczył treść art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. i stwierdził, iż w wyniku ponownej analizy sytuacji majątkowej wnioskodawczyni nie znaleziono podstaw do umorzenia zaległych składek z uwagi na brak ich całkowitej nieściągalności oraz brak innych, szczególnych okoliczności zagrażających egzystencji zobowiązanej i jej rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona podniosła, iż organ rentowy dokonał błędnej oceny jej sytuacji majątkowej oraz rodzinnej. Oświadczyła, iż dzierżawione gospodarstwo rolne nie pozwala na utrzymanie całej rodziny. Skarżąca pozostaje bez pracy, ma na utrzymaniu dwójkę dzieci w wieku szkolnym, ponosi koszty bieżących wydatków na światło, gaz itp. Odkąd została zlikwidowana działalność gospodarcza pogorszeniu uległa jej sytuacja finansowa. Strona podkreśliła, iż zadłużenie względem ZUS powstało w wyniku opłacania przez okres pięciu lat składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W wyniku decyzji stwierdzającej nie podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników, została z mocą wsteczną objęta obowiązkiem opłacania składek na ZUS. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdził dodatkowo, iż w niniejszej sprawie organ rentowy prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy i był uprawiony do przyjęcia, iż stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym Sąd może uwzględnić skargę nawet, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Zdaniem Sądu, Prezes ZUS, wydając decyzję z [...] listopada 2005r. dopuścił się naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim naruszony został art. 8 K.p.a., statuujący zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie oraz świadomość i kulturę prawną obywateli do organów Państwa. Wśród opinii przedstawicieli doktryny zgodnie stwierdza się, iż postępowanie budzące zaufanie to postępowanie staranne i merytorycznie poprawne, w którym dopuszcza się wnioskowane dowody, traktuje się równo interesy strony i Skarbu Państwa, nie zmienia się ocen tych interesów, a materialnoprawnych wątpliwości nie rozstrzyga się na niekorzyść strony (por. m.in. S. Babiarz i inni, "Ordynacja podatkowa - Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2004r., s. 411; B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz", C.H. BECK, Warszawa 2004r., s. 75). W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, iż art. 8 K.p.a. oraz odpowiadający mu treściowo art. 121 Ordynacji podatkowej stanowią przesłankę oceny działania organów administracji państwowej, w wyniku której może dojść do uchylenia decyzji administracyjnej, nawet jeżeli w toku postępowania nie naruszono innych przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 26 marca 2002r., III SA 3390/00, niepubl.). Art. 8 K.p.a. może więc stanowić samodzielną przesłankę usunięcia decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Zaskarżona do Sądu decyzja powyższy przepis narusza. Z akt sprawy wynika, iż J.B. do 30 listopada 1999r. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników. Prezes KRUS decyzją z [...] listopada 2004r. stwierdził ustanie tego ubezpieczenia począwszy od 1 grudnia 1999r. oraz podkreślił, iż w związku z wyłączeniem z ubezpieczenia rolniczego, strona powinna zgłosić się do właściwej jednostki ZUS. Zarówno ZUS, jak i Prezes ZUS prowadząc postępowanie wszczęte wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ustalili, iż okres, którego dotyczą zaległości obejmuje również listopad 1999r. Powstała więc sytuacja, w której w listopadzie 1999r. strona miała obowiązek uiszczać jednocześnie składki na KRUS (zgodnie z decyzją z [...] listopada 2004r. obowiązek ten ustał z dniem 1 grudnia 1999r.), jaki i składki na ZUS. Podlegała więc dwóm rodzajom ubezpieczeń. Zaznaczyć należy, iż decyzja Prezesa KRUS, jako decyzja prawomocna wiązała Prezesa ZUS w niniejszej sprawie i jej postanowienia powinny być uwzględnione przez ten organ. W aktach sprawy, na podstawie których - zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. - orzeka Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, brak jest jakichkolwiek informacji o jej zmianie, uchyleniu lub wycofaniu z obrotu prawnego w inny sposób. Skoro Prezes ZUS, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w sentencji której określono, iż zaległości z tytułu składek obejmują również listopad 1999r., odstąpił od ustaleń zawartych w znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezesa KRUS, powstała tym samym sprzeczność pomiędzy treścią prawomocnej decyzji Prezesa KRUS, a treścią wydanej w sprawie decyzji Prezesa ZUS. Sprzeczność pomiędzy decyzjami Prezesa ZUS i Prezesa KRUS powoduje, iż zaskarżona decyzja narusza art. 8 K.p.a. Rodzi ona wątpliwości co do rzetelności i prawidłowości prowadzonego postępowania i narusza tym samym zaufanie strony do organów Państwa. Wątpliwości powyższe dotyczą przede wszystkim prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, a w szczególności okresu, którego dotyczył obowiązek opłacania składek na ZUS. Dodatkowo stwierdzić należy, iż nieprawidłowe ustalenie okresu, którego dotyczył obowiązek opłacania składek, uniemożliwiało de facto wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie ich umorzenia. Błędne określenie tego okresu, a co za tym idzie również błędne określenie łącznej wysokości składek, o umorzenie których wnosiła strona, powodowało, że Prezes ZUS nie mógł w sposób prawidłowy rozpatrzyć wniosku skarżącej. Niezależnie od powyższego naruszenia, powodem uwzględnienia skargi przez Sąd było również naruszenie w zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 K.p.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż decyzje wydawane przez Prezesa ZUS w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zaległości z tytułu składek są decyzjami wydawanymi w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zaległości z tytułu składek mogą (podkreślenie Sądu) być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a, w którym stwierdza się, iż w uzasadnionych przypadkach umorzenie może również nastąpić pomimo braku całkowitej nieściągalności zaległości. Użycie w treści ww. przepisu słowa "mogą" oznacza, iż organ nie ma obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia o konkretnej treści, nawet jeżeli spełnione zostaną przesłanki warunkujące umorzenie zaległości. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ - zgodnie z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 tej ustawy - ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W związku z tym, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 stycznia 2004r. w sprawie o sygn. akt III SA 432/03 (niepubl.) kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się m.in. do zbadania czy nastąpiło wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego, czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących umorzenie zaległości względem ZUS. W rozpatrywanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż organ rentowy nie rozważył w sposób pełny wszystkich okoliczności powoływanych przez stronę na poparcie złożonego przez nią wniosku i tym samym nie mógł dokonać prawidłowej oceny przesłanek umorzenia zaległych składek. W każdym bądź razie nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności nie rozważono powoływanych przez stronę argumentów związanych z okolicznościami, w których doszło do powstania zadłużenia względem ZUS. Przedmiotowa zaległość powstała na skutek wyłączenia skarżącej z mocą wsteczną z ubezpieczenia społecznego rolników i w konsekwencji objęcia jej - również z mocą wsteczną - ubezpieczeniem społecznym w ZUS. Sąd zwraca uwagę, że powodem nieterminowego regulowania składek nie był opór i niechęć skarżącej do regulowania zobowiązań na niej spoczywających, czy brak środków na opłacanie składek na ZUS, lecz brak wiedzy o obowiązku ich uiszczania. Strona uzyskawszy informację o powstałych zaległościach zadeklarowała, iż jest w stanie wpłacić na poczet powstałego zadłużenia 2.700 zł, tj. kwotę zwróconą przez KRUS, jako nadpłatę za okres, w którym opłacała składki z tytułu tego ubezpieczenia (k. 7, t. II akt administracyjnych). Z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy strona w związku ze swą deklaracją dokonała wpłaty czy też nie. Jest to okoliczność przemawiająca na korzyść strony, świadcząca o chęci regulowania wpłat na ubezpieczenia społeczne w ZUS. Powyższe rozważania wskazują, iż nie nastąpiło wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów, co oznacza, iż w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 oraz 107 K.p.a. Na marginesie Sąd zauważa, iż sytuacja, w której znalazła się skarżąca jest niewątpliwie sytuacją trudną. Strona pozostaje bez pracy a dochody uzyskiwane z dzierżawionego gospodarstwa z trudem pozwalają na pokrycie niezbędnych kosztów utrzymania jej i jej rodziny. Dodatkowo obowiązek spłaty całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ZUS wraz z odsetkami za zwłokę powoduje, iż szanse na poprawę jej sytuacji są niewielkie. Biorąc pod uwagę okoliczności, w których przedmiotowe zadłużenie powstało, zasadne byłoby - zdaniem Sądu - rozważenie możliwości umorzenia odsetek za zwłokę w terminowym opłacaniu składek. Oprócz wskazanych wyżej naruszeń, organ ponownie rozpoznający sprawę (Prezes ZUS) nie dostrzegł, iż organ pierwszej instancji uchybił treści art. 10 § 1 K.p.a. oraz sam nie zastosował się do dyspozycji tego przepisu. Unormowanie to wyraża ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego art. 81 K.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpatrywanej sprawie skarżącej nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czynią to postępowanie wadliwym. Sąd, mając na uwadze powyższe uznał, iż zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wyeliminowane z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (punkt pierwszy sentencji). Rozstrzygniecie z punktu drugiego ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca nie była zobowiązana do uiszczenia wpisu, nie uczestniczyła też w rozprawie, więc nie poniosła kosztów związanych z dojazdem do sądu. Nie reprezentował jej również pełnomocnik, z którego udziałem łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.