I OSK 191/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, , Anna Łuczaj, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt II SA 4214/03 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego uposażenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt II SA 4214/03 uwzględniając skargę ppłk J. M. stwierdził nieważność decyzji Ministra Obrony Narodowej z [...] nr [...] oraz utrzymanej przez nią decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu nienależnego uposażenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z 16 lipca 2003 r., wydanej na podstawie art. 9, 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 z późn. zm.) w zw. z § 1 pkt 1 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 9 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz wymienionych członków ich rodzin (Dz.U. Nr 133, poz. 689 z późn. zm.) uznającej wypłacone ppłk J. M. uposażenie w kwocie 50.588,88 zł za okres od 1 sierpnia 2002 r. do 31 lipca 2003 r. za świadczenie nienależne i podlegające zwrotowi. Decyzję tę organ podjął w związku z przyznaniem skarżącemu emerytury 6 września 2002 r. z tytułu wysługi lat w związku ze zwolnieniem ze służby z dnia 27 maja 2002 r. oraz uchyleniem wypowiedzenia stosunku służbowego. W związku ze zwolnieniem wypłacono ppłk J. M. dwunastomiesięczne uposażenie. 10 lipca 2002 r. dowódca J.W. [...] w [...] powiadomił organ emerytalny, że z dniem 1 sierpnia 2003 r. skarżący zostanie zaliczony do stanu ewidencyjnego jednostki i przyjęty na wszelkiego rodzaju zaopatrzenie. Organ emerytalny kolejną decyzją z 16 lipca 2003 r. stwierdził brak podstaw do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu wysługi lat. Skoro zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała niezależnie od odprawy, przysługuje co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, to nie może nabyć prawa do tego świadczenia żołnierz, który nie został zwolniony ze służby. Tak bowiem należy traktować uchylenie wypowiedzenia stosunku służbowego i wygaśnięcie decyzji o zwolnieniu ze służby. Decyzję tę utrzymał rozpatrujący odwołanie J. M. Minister Obrony Narodowej w dniu [...]. W skardze na powyższą decyzję J. M. wniósł o uchylenie decyzji przedstawiając przebieg postępowań. Skarżący wywodził, iż żądanie organu jest sprzeczne z prawem bowiem uposażenie było należne. Powołał się nadto na treść art. 10 ustawy o uposażeniu żołnierzy zawodowych, do którego to przepisu organ nie odniósł się. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionych w niej zarzutów, lecz stwierdził nieważność obu decyzji z innych przyczyn. Sąd powołał się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, zgodnie z którym uposażenie żołnierzy składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków. Natomiast stosownie do brzmienia art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, niezależnie od odprawy, przysługuje m.in. co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wypłaty powyższego uposażenia dokonuje, zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. Nr 62, poz. 729 z późn. zm.), wojskowe biuro emerytalne właściwe według miejsca zamieszkania żołnierza. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka miała miejsce, bowiem po zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, Wojskowe Biuro Emerytalne w [...] w dniu 19 września 2002 r., na co wskazuje raport kasowy, wypłaciło mu powyższe świadczenie. Zdaniem Sądu zachodzi wątpliwość czy dyrektor wojskowego biura emerytalnego może wydawać w sprawie tego świadczenia, mającego charakter uposażenia, jakiekolwiek decyzje, w tym i uznające powyższe świadczenie za nienależne i wątpliwość tę Sąd rozstrzyga stwierdzając, iż Organ ten nie jest właściwy. Za chybione uważa Sąd powołanie się na § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony z 9 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin. Stanowią one, że wojskowym organem emerytalnym właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz wypłaty świadczeń z tytułu tego zaopatrzenia jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego, zwany dalej "wojskowym organem emerytalnym", a właściwość wojskowego organu emerytalnego ustala się według miejsca zamieszkania osoby uprawnionej do zaopatrzenia emerytalnego. Zatem dotyczy to tylko takich świadczeń w ramach zaopatrzenia emerytalnego, które szczegółowo wymienia art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, a mianowicie: a) emerytury wojskowej, b) wojskowej renty inwalidzkiej, c) wojskowej renty rodzinnej, d) dodatków do emerytury lub renty, e) zasiłku pogrzebowego. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 1 ustawy prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny, a decyzję powyższą doręcza się zainteresowanemu na piśmie wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem. Wojskowy organ emerytalny w świetle powyższych przepisów może wydawać decyzje dotyczące prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń przysługujących z tytułu tego zaopatrzenia, a nie decyzje dotyczące prawa, bądź nie, do uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a taki charakter posiada świadczenie przewidziane w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 z późn. zm.). Wszystkie decyzje związane z tym uposażeniem nie leżą więc w kompetencji wojskowego organu emerytalnego. Wskazuje na to jednoznacznie przepis § 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy, zgodnie z którym organami wojskowymi w rozumieniu kpa właściwymi w sprawach określonych m.in. w ustawie z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18), są dowódcy jednostek wojskowych stosownie do ich uprawnień w zakresie danych spraw, wynikających z przepisów wymienionych ustaw i aktów prawnych wydanych na ich podstawie. Stosownie zaś do § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, organami wojskowymi wyższego stopnia w rozumieniu kpa, właściwymi do rozpatrywania odwołań wniesionych od decyzji organów wojskowych określonych w § 1, są w sprawach wynikających z tej ustawy, przełożeni dowódców jednostek wojskowych, o których mowa w § 1, jeżeli posiadają uprawnienia dyscyplinarne co najmniej dowódcy pułku, a w przypadku gdy uprawnień tych nie posiadają, ich przełożeni posiadający takie uprawnienia. Z kolei zgodnie z § 2 ust. 2 w wydanej decyzji organ wojskowy poucza zainteresowanego o możliwości i terminie złożenia odwołania od tej decyzji, a także wskazuje organ wojskowy wyższego stopnia, do którego może być ono wniesione. Zdaniem Sądu organem właściwym do ewentualnego wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie nie był Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...], lecz dowódca jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową przed zwolnieniem ze służby. Tym samym została wyczerpana przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Natomiast Minister Obrony Narodowej wydał swoją decyzję z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem winien uchylić powyższą decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, a zatem zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadniało wydanie wyroku stwierdzającego nieważność obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego płk A. B., który zaskarżając wyrok w całości oparł ją na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 963 z późn. zm.) w zw. z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 17 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. Nr 62, poz. 729), polegającą na przyjęciu, iż dyrektor WBE w [...] nie jest organem uprawnionym do występowania o zwrot bezpodstawnie wypłaconego 12-miesięcznego uposażenia należnego co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Skarga domaga się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi Minister odnosi się krytycznie do stanowiska Sądu w kwestii właściwości organu do wydania decyzji o zwrocie 12-miesięcznego uposażenia. Ustawodawca przesądził bowiem w § 17 ust. 2 rozporządzenia MON z 15 czerwca 2000 r., że kompetencja ta w tego typu sprawach została przekazana właściwym terytorialnie dyrektorom wojskowych biur emerytalnych. Dowódca jednostki, na której zaopatrzeniu pozostawał żołnierz w chwili zwolnienia przesyła do dyrektora WBE wraz z dokumentami potrzebnymi do ustalenia świadczenia emerytalnego wyłącznie zaświadczenie o wysokości uposażenia wypłaconego w ostatnim miesiącu służby. Na tej czynności kończy się rola dowódcy, a dalsze postępowanie toczy się przed dyrektorem WBE, który sprawdza prawidłowość wyliczenia i przejmuje wypłatę na własny rachunek. Wypłacane świadczenie jest innego rodzaju uposażeniem, po sprawdzeniu przez dyrektora WBE prawidłowości jego ustalenia, co następuje w drodze decyzji. Nie można uznać, że prawo do żądania zwrotu przysługuje organowi zwalniającemu, gdyż z datą zwolnienia ulega rozwiązaniu stosunek służbowy z macierzystą jednostką. Środki finansowe na oba świadczenia pochodzą z budżetu Obrony Narodowej, lecz inni są tylko płatnicy: dyrektor WBE co do 12-miesięcznego uposażenia; zaś dowódca jednostki co do uposażeń dla żołnierzy pełniących czynną służbę. Chybiony jest więc pogląd Sądu, że decyzję w przedmiocie zwrotu 12-miesięcznego uposażenia powinien wydać dowódca jednostki. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której jeden organ ustala i wypłaca świadczenie, a inny może żądać jego zwrotu. Skarga kasacyjna powołuje się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 7 sierpnia 2001 r. II SA 2887/00 (niepubl.), a także wyrok Sądu Najwyższego z 8 maja 1998 r. III RN 26/98 (OSN 1999, nr 5, poz. 154), w których opowiedziano się za właściwością WBE w sprawach dotyczących roszczeń o uposażenia za okres roku po zwolnieniu żołnierza ze służby. W sytuacji skarżącego J. M., gdy po zwolnieniu został on następnie zaliczony od 1 sierpnia 2002 r. do stanu ewidencyjnego oraz przyjęty na wszelkiego rodzaju zaopatrzenie – żądanie WBE w [...] zwrotu pobranej kwoty samego uposażenia jest uzasadnione. Uposażenie to przysługuje żołnierzom zwolnionym ze służby, a w stosunku do ppłk J. M. przesłanka ta nie wystąpiła. Wydanie decyzji przez dyrektora WBE w [...] było zasadne, zaś nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji dyrektora WBE i Ministra. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Wskazany jako naruszony przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693) przewiduje dla żołnierzy zwalnianych z zawodowej służby wojskowej i pełnionej jako służba stała, niezależnie od odprawy m.in. co miesiąc po zwolnieniu przez okres roku uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Świadczenie to żołnierz może pobrać za cały okres jednorazowo (art. 18 ust. 5 ustawy). Wypłaty powyższego świadczenia dokonuje w myśl § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. Nr 62, poz. 729) dyrektor wojskowego biura emerytalnego właściwego według miejsca zamieszkania żołnierza. Z powyższych przepisów nie wynika jednak, aby dyrektor wojskowego biura emerytalnego lub jakikolwiek inny organ uprawniony był do wydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconego świadczenia. Decyzja administracyjna tylko wówczas może być wydana, gdy konkretny przepis prawa umocowuje organ administracji do działania w tej formie. Podstawą prawną decyzji, stanowiącej indywidualny akt zewnętrzny, może być tylko przepis prawa powszechnie obowiązującego; nie można natomiast takiej formy działania oprzeć na przepisie aktów wewnętrznych lub dorozumiewać takiej formy działania z innych zdarzeń. Ten ostatni przypadek miał miejsce w przedmiotowej sprawie, w której ze stanu faktycznego i prawnego, powstałego wskutek uchylenia ostatecznej decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 1520/02 i następnie uchylenia decyzji o wypowiedzeniu z dnia 5 września 2001 r. i ponownego "zaliczenia żołnierza do stanu ewidencyjnego od 1 sierpnia 2002 r." wadliwie wywiedziono podstawę do wydania decyzji o zwrocie wypłaconego żołnierzowi rocznego uposażenia. Jeśli obowiązujące przepisy nie przewidywały wydania decyzji, wydana decyzja zawierała wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wadliwość działania organów administracji wojskowej w tej sprawie jest tym bardziej oczywista gdy zważy się na treść art. 10 ustawy o uposażeniu żołnierzy. W myśl tego przepisu uposażenie i inne należności pieniężne pobrane przez żołnierza, przysługujące mu według zasad obowiązujących w dniu wypłaty, nie podlegają zwrotowi, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Skoro w ustawie nie zamieszczono przepisu nakazującego zwrot pobranej należności z tytułu 12-miesięcznego uposażenia, w dacie wypłaty świadczenie to przysługiwało ppłk J. M. to przewidziana przez ustawodawcę specjalna ochrona w art. 10 ustawy czyniła żądanie zwrotu pobranego uposażenia bezpodstawnym. Stwierdzenie nieważności obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było zasadne jednakże z innych przyczyn niż podane w uzasadnieniu i w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.