II SA/Gl 219/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K., przywołując w podstawie prawnej art. 28, art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 80 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oznaczonych jako budynki A, B, C i D przy ulicy X w K.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wobec spełnienia wymogów określonych w art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, postanowiono jak w sentencji decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 40, art. 80 ust. 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, przeniósł decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków jednorodzinnych położonych przy ulicy X w K. na rzecz wnioskodawców tj. "A" Sp. z o.o. w C.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postanowił tak wobec oświadczenia "A" o przyjęciu wszystkich warunków zawartych w decyzji podstawowej oraz wykazaniu prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie użyczenia terenu. Następnie trzema decyzjami z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. przeniósł decyzję Prezydenta K. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w zakresie budynku nr D na rzecz A. K., w zakresie budynku nr C na rzecz B. i J. P. a w zakresie budynku nr B na rzecz B. N.. Pismem z dnia [...] 2004 r. Prezes Zarządu "A" Sp. z o.o. w C. zgłosił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. prowadzenie nielegalnej budowy domu nr A w K. przy ulicy X. Podkreślił, że na podstawie notarialnego pełnomocnictwa udzielonego przez właściciela prawa użytkowania wieczystego gruntu W. M. oraz umowy użyczenia tego gruntu firma rozpoczęła budowę, następnie W. M. cofnął pełnomocnictwo oraz umowę użyczenia i rozpoczął budowę budynku nr A bez wiedzy Spółki. Podkreślił, że właścicielem projektu budowlanego jest "A", podobnie jak jego wersji zmodyfikowanej przewidującej budowę w bryle domu jednorodzinnego nr A dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie w tej sprawie a w dniu [...] 2004 r. przeprowadził oględziny budynku jednorodzinnego nr A w K. przy ulicy X. Ustalono, że W. M. cofnął w dniu [...] 2004 r. udzielone Spółce aktem notarialnym z dnia [...] r. pełnomocnictwo. Na mocy udzielonego pozwolenia na budowę z [...] r. firma prowadziła prace budowlane do [...] 2003 r. Ich zakres określił protokół odbioru. Od [...] 2004 r. roboty budowlane realizuje inna firma, doprowadzając stan budowy do wykonania stanu surowego. Ponowne oględziny miejsca budowy, wyjaśniły, iż w dniu [...] r. została sporządzona w formie aktu notarialnego warunkowa umowa sprzedaży J. i E. P. prawa wieczystego użytkowania działki, na której zlokalizowany został budynek nr A, a wobec nie skorzystania przez Prezydenta Miasta K. z prawa pierwokupu, umowa przeniesienia prawa wieczystego użytkowania gruntu podpisana została w dniu [...] r. Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] r., powołując się na art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ulicy X w K.. W uzasadnieniu stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku nr A rozpoczęta została na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę czterech budynków w zabudowie szeregowej, w tym i budynku nr A dla W. M.. Wobec udzielenia aktem notarialnym z dnia [...] r. pełnomocnictwa oraz użyczenia terenu przedmiotowej inwestycji "A" Spółka z o.o. jako inwestorowi zastępczemu, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. przeniósł swoją decyzję z [...] na rzecz wymienionej Spółki. Aktem notarialnym z dnia [...] r. W. M. cofnął jednak udzielone pełnomocnictwo a umową notarialną z dnia [...] r. przeniósł prawo wieczystego użytkowania działek [...] i [...], na których rozpoczęta została budowa przedmiotowego budynku jednorodzinnego na rzecz E. i J. P.. W wyniku ustalenia, że przedmiotowa inwestycja budowana jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym (decyzja z dnia [...] r.) postanowiono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka "A" w C.. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż w jej ocenie, roboty prowadzone przy budynku nr A w K. przy ulicy X prowadzone są nielegalnie. Podkreśliła, że obecni inwestorzy E. i J. P. nie posiadają pozwolenia na tę budowę, które na mocy decyzji z dnia [...] r. pozostaje przy wnoszącej odwołanie Spółce. Dodała, że Spółka pozostaje także prawnym właścicielem projektu technicznego oraz praw autorskich na podstawie których prowadzona jest kwestionowana budowa. Nie wyrażając zgody na przeniesienie wydanej na jej rzecz decyzji (z [...] r.) na rzecz innego podmiotu, podtrzymuje swoje stwierdzenie, że obecny współwłaściciel prawa wieczystego użytkowania działki, prowadzi nielegalną budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej przywołał art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że w przypadku samowoli budowlanej wymienione są w art. 48, art. 49a i art. 50 prawa budowlanego, gdzie również określono sposób postępowania w przypadku ich ujawnienia. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków przewidziany w powyższych przepisach, a zatem z uwagi na brak podstawy prawnej postępowanie nie mogło być kontynuowane i dlatego należało je umorzyć. Wyjaśnił, że inwestor – J. i E. P. wykazali swoje prawo do dysponowania nieruchomością a nadto wydano decyzję pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego, zgodnie z którym obiekt jest realizowany. Nie ma znaczenia w sprawie, że pozwolenie wydane zostało innej osobie niż ta, która dysponuje terenem, gdyż prawo dopuszcza możliwość przeniesienia pozwolenia na budowę, nie traktuje tego jednak jak obowiązku. Dotychczasowy inwestor zbył swoją nieruchomość na rzecz obecnych inwestorów, co nie budzi wątpliwości. Z uwagi na fakt, że prowadzone roboty budowlane wykonane były zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, nie stwierdzono podstawy do dalszego prowadzenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik "A" Spółka z o.o. w C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego przyjętego rozstrzygnięcia, naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 25, poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na treść decyzji oraz naruszenie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta K. z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę W. M., stanowi podstawę do kontynuowania tej budowy przez J. i E. P.. W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że rozpoczynając budowę na podstawie decyzji z dnia [...] r. (po przeniesieniu decyzji z dnia [...]r.) poczyniła określone nakłady finansowe. W wyniku cofnięcia pełnomocnictwa budowę rozpoczął nowy inwestor, ale w świetle prawa działania te są nielegalne, dlatego też, w jej opinii, umorzenie postępowania w tej sprawie jest nieuzasadnione. Zarzuciła przeprowadzonemu postępowaniu szereg wad, a przede wszystkim w pierwszej kolejności niewyjaśnienie wielu okoliczności sprawy. Podkreśliła, że organy prowadzące postępowanie powinny wyjaśnić czy prowadzący roboty budowlane posiada pozwolenie na ich realizację, gdy tymczasem postępowanie ograniczyło się tylko do stwierdzenia, że wykonywany budynek pozostaje zgodny z projektem budowlanym. Podkreślając podmiotowy charakter pozwolenia na budowę, dodała, że nie wyrażała zgody na przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na rzecz nowego podmiotu. W jej odczuciu organ pierwszej instancji nie dostrzegając problem nie wyjaśnił go, a organ odwoławczy zaakceptował tę sytuację, przyjmując, że pozwolenie na budowę udzielone skarżącej spółce może być podstawą do realizacji prac budowlanych przez inny podmiot, nie podając przy tym żadnej podstawy materialnej takiego rozstrzygnięcia. Dodatkowo podkreślił, że przyjęte rozwiązanie nie doczekało się uzasadnienia faktycznego i prawnego przewidzianego w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodał, że prace związane z budową budynku jednorodzinnego nr A w K. przy ulicy X prowadzone są na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, nie ma przy tym znaczenia, że wydane zostało ono innej osobie. Bowiem art. 40 prawa budowlanego przewiduje uprawnienie a nie zobowiązanie do przeniesienia pozwolenia na budowę. Dodatkowo wskazał, że w trakcie postępowania nie był podnoszony zarzut realizacji obiektu niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, zatem organ nadzoru nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w tym zakresie. Na rozprawie w dniu 24 lutego 2006 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w złożonej skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a więc w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30 tej ustawy, które w tym konkretnym przypadku nie mają zastosowania. Należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie w wyniku pozytywnie rozpatrzonego wniosku inwestora, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K., zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. M. pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie jednorodzinnej, położonych w K. przy ulicy X. Należy także zauważyć, że wskutek zgodnego działania zainteresowanych, decyzją z dnia [...] r. decyzja powyższa oraz wypływające z niej uprawnienia przeniesione zostały w trybie art. 40 cytowanego prawa budowlanego, na "A" Spółka z o.o. w C., która dysponując terenem na podstawie użyczenia (akt notarialny z dnia [...] r.) przejęła wszystkie obowiązki i warunki zawarte w decyzji podstawowej. Jednakże w wyniku dalszych działań właściciela gruntu, W. M., który aktem notarialnym z dnia [...] r. Repertorium A nr [...] cofnął umowę użyczenia gruntu oraz udzielone pełnomocnictwo firmie "A" Spółka z o.o. w C., a umową notarialną z dnia [...] r. przeniósł prawo wieczystego użytkowania działek nr [...] i [...] na rzecz J. i E. P., Spółka straciła prawo dysponowania gruntem dla celów budowlanych, utrzymując nadal prawa i obowiązki z udzielonego pozwolenia na budowę. Natomiast nowi właściciele gruntu J. i E. P. (tylko w zakresie budynku oznaczonego nr A w pierwotnym pozwoleniu na budowę) nie dysponując pozwoleniem na budowę, bowiem pozwolenie udzielone "A" Sp. z o.o. nie zostało w trybie art. 40 prawa budowlanego na nich przeniesione, kontynuowali rozpoczęte przez Spółkę prace budowlane prowadząc je w warunkach samowoli budowlanej. Trudno bowiem uznać, by nowi właściciele gruntu, prowadzili prace budowlane na rzecz poprzedniego inwestora. Po analizie przepisów prawa budowlanego należy uznać, że uprawnienia z decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskuje jedynie osoba, na rzecz której ta decyzja została wydana, tzn. adresat decyzji, względnie osoba, na rzecz której przeniesione zostało wcześniej wydane pozwolenie. Przeniesienie takie następuje w drodze art. 40 prawa budowlanego, a może być wydane na żądanie dotychczasowego inwestora bądź na żądanie osoby zamierzającej we własnym imieniu realizować wcześniej wydane pozwolenie na budowę. Należy podkreślić, że prawo budowlane nie zna innej formy (sposobu) uzyskania uprawnień wynikających z pozwolenia na budowę przez osobę, która nie była adresatem decyzji zawierającej takie pozwolenie na budowę. Dlatego też trudno podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie. Nie można bowiem nie zauważyć, że pozwolenie na budowę, w zakresie przedmiotowego budynku nr A przy ulicy X w K., nadal pozostaje przy skarżącej Spółce. Wprawdzie nie może ona wykazać się obecnie prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale jak wynika z dostępnych akt administracyjnych, nie podważono dotychczas posiadanego przez Spółkę pozwolenia na budowę. Należy podzielić stanowisko skarżącej, że pozwolenie na budowę ma charakter podmiotowy i dopóki nie zostanie przeniesione w trybie art. 40 prawa budowlanego na inny podmiot, przysługuje wskazanemu w tej decyzji podmiotowi. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych ostatnim dysponentem pozwolenia na budowę, jest Spółka "A" Spółka z o.o. w C.. Orzekające w sprawie organy jakby tego nie zauważały, powołując w swoich decyzjach, zwłaszcza organ pierwszej instancji pierwotną decyzję z dnia [...] r. Organ odwoławczy wprawdzie wspomina o przeniesieniu decyzji tej (z [...] r.) decyzją z dnia [...] r. na skarżącą spółkę pozwolenia na budowę, ale także uznaje, że nie ma to znaczenia dla oceny legalności prowadzonych prac budowlanych przez obecnych właścicieli działki. Z takim stanowiskiem organów nie można się zgodzić. W skardze wniesionej do Sądu, skarżąca podnosi ponadto prowadzenie tych prac z odstępstwem od zatwierdzonego wymienionymi powyżej decyzjami projektu budowlanego. Orzekające w sprawie organy nadzoru nie przeprowadziły jednak w tym zakresie postępowania i nie wyjaśniły podnoszonych wątpliwości. Umorzenie zatem przez organ pierwszej instancji postępowania, w istniejącym stanie faktycznym, w zakresie prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ulicy X w K., należy ocenić za niedopuszczalne oraz naruszające przepisy zarówno prawa materialnego art. 28 oraz art.. 40 prawa budowlanego jak i prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 cytowanej powyżej ustawy.