VI SA/Wa 2172/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2006r. sprawy ze skargi M. N. prowadzącego działalność p.n. "N." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r., Nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego M. N. prowadzącego działalność gospodarczą p.n. "N.", od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005r., Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3200 złotych, w części dotyczącej kary w kwocie 3000 złotych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2005r., na drodze krajowej nr [...], o godz. 17 min 55, zatrzymano i przeprowadzono kontrolę pojazdu ciężarowego marki [...] nr rej. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) 15 000 kg kierowanego przez Pana L. W. Kontrolowanym pojazdem był wykonywany przewóz na potrzeby własne na podstawie wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W toku kontroli kierowca okazał m.in. kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych typu półrocznego z datą ważności [...] luty 2005r. - [...] lipca 2005r. nr [...], która nie była wypełniona w rubryce "numer rejestracyjny". Ponadto skontrolowano czas pracy kierowcy. Na podstawie zapisów na wykresówkach stwierdzono skrócenie dziennego czasu odpoczynku. Z kontroli został sporządzony protokół nr [...], który został podpisany bez uwag przez osobę kontrolowaną oraz funkcjonariusza inspekcji drogowej. W toku postępowania strona nadesłała pismo w którym wyjaśnia, że przedmiotowa karta opłaty została wypełniona przez upoważniony do tego organ, na podstawie prawidłowo złożonego zamówienia. Ponadto wskazuje, że posiada tylko jeden samochód spełniający normę Euro1, a zatem karta opłaty była przypisana jedynie do skontrolowanego pojazdu. Opierając się na wynikach kontroli, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] marca 2005r., decyzję o nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 3200 złotych. Na powyższą karę składały się trzy kary jednostkowe: w wysokości 50 złotych i 150 złotych za skrócenie dziennego czasu odpoczynku kierowcy oraz kara w wysokości 3000 złotych za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W podstawie prawnej decyzji wskazano przepis art. 93 ust. 1, art. 92 ust.1 pkt2 i 6 art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, dalej jako ustawa t.d.) oraz l.p.1.11.1.lit "a", l.p.1.11.1.lit "b"oraz l.p.1.4.1. załącznika do ww. ustawy. W uzasadnieniu decyzji podniesiono m.in. że stosownie do art. 42 ustawy t.d. przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne, obowiązani są do uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych. Uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu. Powołując się na przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że organ kontrolny nie jest upoważniony do dociekania przyczyn niewłaściwego wypełnienia karty przez jednostkę wydającą kartę, a wobec jednoznacznego sformułowania zawartego w § 5 ust. 6 ww. Rozporządzenia na stronie ciąży obowiązek weryfikacji prawidłowości wypełnienia karty. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował nałożenie kary w wysokości 3000 złotych za wykonywanie przewozu bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W motywach ponowił argumentację zaprezentowaną w toku sprawy. Podnosząc, iż kierowca wypełnił kartę w obecności kontrolującego funkcjonariusza wniósł o zmianę kwalifikacji stwierdzonego uchybienia na "wykonywanie transportu lub przewozu na potrzeby własne z niewłaściwie wypełnioną kartą opłaty", za co przewidziana jest kara w wysokości 500 złotych zgodnie z l.p.1.4.4. załącznika do ustawy. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a., art. 42 ust.1, art. 87 ust. 1, 92 ust.1 ustawy t.d. oraz l.p.1.4.1. załącznika do ww. ustawy, § 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 150, poz.1684 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, powołując się na przepisy prawa materialnego oraz na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2005r. kontroli pojazdu stwierdził, iż w chwili kontroli spełnione zostały przesłanki dla uznania, że wykonywany był transport drogowy bez uiszczenia stosownej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżącego, Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 3 i 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, dowodem uiszczenia opłaty jest nie tylko zakupienie karty opłaty, ale i jej prawidłowe wypełnienie. Zapobiegać ma to nie tylko posługiwaniu się jedną kartą przy wykonywaniu przewozów wieloma pojazdami przez jednego przedsiębiorcę, ale i przy posługiwaniu się taką kartą przez więcej niż jednego przedsiębiorcę. Obligatoryjnym elementem podlegającym wpisaniu jest m.in. numer rejestracyjny pojazdu wykonującego przejazd. Wprowadzenie wymogu umieszczenia numeru rejestracyjnego na karcie opłaty jest istotne, ponieważ pozwala na stwierdzenie czy oplata została uiszczona w należytej wysokości poprzez zestawienie cech pojazdu i uiszczonej opłaty. W tym stanie rzeczy, organ stwierdził, że decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, skarżący ponownie przywołał przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych i zaakcentował, że w ich świetle nie miał prawa do wypełnienia karty półrocznej. W tym stanie rzeczy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem w jego ocenie, strona nie może ponosić odpowiedzialności za błędy popełnione przez organ wystawiający kartę. Zdaniem skarżącego, za stwierdzone uchybienie powinna ewentualnie zostać nałożona kara w wysokości 500 złotych, zgodnie z l.p. 1.4.4. załącznika do ww. ustawy t.d. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, popierał żądanie skargi precyzując jej treść, jako żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005r. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2006r. (k. 24-26 akt sądowych) zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 92 § 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z l.p.1.4.1. załącznika do ww. ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanego punktu załącznika, gdyż w ustalonym stanie faktycznym sprawy winna zostać nałożona kara pieniężna w wysokości 500 zł, zgodnie z l.p. 1.4.4. załącznika tj. za wykonywanie transportu z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej. Zdaniem pełnomocnika strony, powołanie się przez organ na § 4 ust. 2 i § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. nie znajduje uzasadnienia w obecnym stanie prawnym, bowiem wysokość kar ustala ustawa, która wyszczególnia cztery rodzaje naruszenia obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty oraz wypełnieniem karty. W tym stanie rzeczy, nieprawidłowym jest powoływanie się przez organ na rozszerzającą wykładnię § 5 ust. 6 cytowanego rozporządzenia, co było uzasadnione w poprzednim stanie prawnym tj. w czasie, kiedy obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999). Zdaniem pełnomocnika, interpretacja dokonana przez organ jest nie do pogodzenia z zasadami wykładni oraz hierarchii prawa, by wcześniejszy przepis rozporządzenia, stosowany jedynie w drodze wykładni, uchylał późniejszy przepis samej ustawy, regulujący dana materię wprost, stosowany w swym literalnym brzmieniu. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja prawa materialnego i procesowego nie narusza, a zatem nie było podstaw do jej uchylenia. Dokonując oceny prawnej zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, Sąd podzielił jego stanowisko i argumentację podaną w uzasadnieniu. Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie jest bezsporny. Podczas kontroli drogowej kierowca okazał półroczną kartę opłaty drogowej niewypełnioną w rubryce "numer rejestracyjny pojazdu". Powyższe wynika z niekwestionowanego protokołu kontroli, pisemnych wyjaśnień skarżącego oraz treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i samej skargi. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, który w istocie, co do zasady kwestionuje możliwość nałożenia kary na przedsiębiorcę wobec wymogu wypełnienia karty opłaty przez jednostki wskazane w ustawie o transporcie drogowym (v. treść skargi - k.4) , ewentualnie dopuszcza możliwość zakwalifikowania uchybienia w postaci niewypełnienia karty opłaty miesięcznej w rubryce "numer rejestracyjny pojazdu" jako wykonywanie transportu drogowego (lub przewozu na potrzeby własne) z nieprawidłowo wypełnioną kartą. Stwierdzić należy, że Sąd nie podziela zaprezentowanego stanowiska. Pogląd skarżącego opiera się, bowiem na niepełnej analizie obowiązujących przepisów. Ustawa o transporcie drogowym w art. 42 ust.1 stanowi, iż za przejazd po drogach krajowych przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy obowiązani są uiszczać opłaty. Maksymalna wysokość opłaty nie może być wyższa, niż 800 euro rocznie. Przedsiębiorcy wnoszą opłatę w jednostkach upoważnionych przez ministra właściwego do spraw transportu, (o których mowa w art. 17 ust. 2 ustawy), granicznych urzędach celnych, urzędach celnych wewnątrz kraju, stacjach benzynowych (opłaty dobowe, siedmiodniowe i miesięczne) oraz polskich organizacjach drogowych o zasięgu ogólnokrajowym, które zawarły odpowiednie porozumienia w tym zakresie. W myśl art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, minister właściwy do spraw transportu (w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów) został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia: rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych (zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2),wzorów dokumentów potwierdzających uiszczenie tej opłaty oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy. Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Minister Infrastruktury 14 grudnia 2001r. wydał rozporządzenie w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001r., Nr 150, poz. 1684 ze zm.). Należy zauważyć, że powyższe rozporządzenie obowiązywało zarówno w dacie kontroli jak i dacie wydania obu skarżonych decyzji. Przepis § 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia stanowi, że kartę opłaty należy wypełnić przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu m.in. numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty. Termin ważności karty musi być wpisany tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione (§ 5 ust. 4). Według § 5 ust. 6 karta niewypełniona lub wypełniona w sposób innych niż wskazany w rozporządzeniu, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Przepis § 5 ust. 6 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w świetle, którego karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w inny sposób niż wskazany w m.in. § 5 ust. 3 i 4 nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, co uzasadnia nałożenie kary pieniężnej z tytułu nie wniesienia opłaty stracił aktualność z dniem 28 września 2003r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452). Ustawa ta, w odniesieniu do powołanego rozporządzenia mająca wyższą moc w hierarchii źródeł prawa, wprowadziła do ustawy katalog kar pieniężnych w formie załącznika do ustawy. Z zestawienia zmienionych przepisów ustawy o transporcie drogowym i niezmienionych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001r. wynika, że obecnie ustawodawca przewiduje sytuacje, gdy uznaje, że oplata jest uiszczona na podstawie dokumentu, jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona. Jednocześnie ustawodawca nie daje definicji nieprawidłowego wypełnienia karty ani nie wskazuje, jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem tj. nieuiszczeniem opłaty. Powyższą kwestię, na potrzeby penalizowania tego stanu rzeczy, pozostawia do oceny orzecznictwa administracyjnego i sądowego. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że przy ocenie czy karta jest nieprawidłowo wypełniona czy też jest niewypełniona należy kierować się wskazówką, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli więc karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie (dla innego pojazdu, w innym dniu itp.), uchybienie należy traktować łagodniej i karać według uregulowań l.p.1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Innymi słowy, akcent należy tutaj położyć na charakter i zakres odstępstw od wymaganego sposobu wypełnienia karty drogowej z punktu widzenia możliwości obejścia przepisu art. 42 ustawy o transporcie drogowym. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że brak wypełnienia karty opłaty drogowej w polu "numer rejestracyjny pojazdu", zakwalifikować należało jako niewypełnienie tej karty, gdyż nie można ustalić czy przedmiotem wniesionej opłaty był transport stanowiący przedmiot kontroli. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność podnoszona przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, że posiada on tylko jeden samochód ciężarowy spełniający normę Euro1. Po stronie przedsiębiorcy leży obowiązek wyposażenia kierowcy w wymagane prawem dokumenty, do których zalicza się dokument potwierdzający wniesienie opłaty (tzw. winietę). Powyższe wynika z zestawienia art. 42 ust 1 ustawy t.d oraz art. 87 ust. 3 tejże ustawy. Zatem fakt, że kartę opłaty półrocznej wypełnia jednostka, o której mowa w art. 42 ust.3 ustawy t.d. nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku czuwania nad tym, by karta ta została należycie wypełniona. Tym bardziej, że na odwrocie karty znajduje się pouczenie jednoznacznie wskazujące, że niewypełniona lub nienależycie wypełniona karta nie stanowi dowodu opłaty. Wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia stosownej opłaty za przejazd jest przejawem tzw. deliktu administracyjnego dla bytu, którego nie jest konieczna wina po stronie sprawcy. Dla penalizowania takiego zachowania jest stwierdzenie faktu nie uiszczenia opłaty, zaś taki stan rzeczy w odniesieniu do skarżącego został stwierdzony. Organ prawidłowo więc zastosował l.p. 1.4.1. załącznika do ustawy t.d. Należy zauważyć, że ustawodawca przewidział tryb postępowania w sytuacjach, kiedy przedsiębiorca nie może wykorzystać karty m.in. półrocznej z przyczyn od niego niezależnych, do których zdaniem Sądu, niewątpliwie można zaliczyć nieprawidłowe wypełnienie karty przez organ do tego powołany. Zgodnie bowiem z § 7. 1. cytowanego Rozporządzenia, w przypadku niewykorzystania z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy w całości lub w części dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty półrocznej, przedsiębiorca może wystąpić z wnioskiem o zwrot uiszczonej opłaty. 2. We wniosku, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca podaje przyczyny niewykorzystania opłaty oraz dołącza do niego kartę opłaty, jako dokument potwierdzający jej wniesienie. 3. Rozliczeń z tytułu niewykorzystania uiszczonej opłaty półrocznej lub rocznej dokonują jednostki upoważnione do jej poboru. 4. Jednostki, o których mowa w ust. 3, rozpatrują wniosek o zwrot niewykorzystanej opłaty w terminie 21 dni od dnia złożenia wniosku. 5. Suma zwrotu obliczana jest w oparciu o liczbę pełnych miesięcy pozostałych do końca okresu, za który opłata została uiszczona, począwszy od dnia złożenia wniosku. 6. Jednostki, o których mowa w ust. 3, obowiązane są do dokonania zwrotu należnej kwoty w terminie do dziesiątego dnia miesiąca następującego po dacie rozpatrzenia wniosku. Zwrot należnej kwoty dokonywany jest z uzyskanych przez jednostkę środków z tytułu opłat za przejazd po drogach krajowych. W tym stanie rzeczy, w rozpatrywanym stanie faktycznym., strona po stwierdzeniu, iż karta opłaty półrocznej nie została wypełniona przez organ w rubryce "numer rejestracyjny pojazdu" mogła domagać się wypełnienia karty już w momencie zakupu, a w razie odmowy uzupełnienia brakującego wpisu lub niemożności zgłoszenia tego żądania bezpośrednio po dokonanym zakupie karty, mogła wnieść reklamację zgodnie z cytowanym wyżej przepisem § 7 Rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż organ prawidłowo zastosował dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z l.p. 1.4.1. załącznika do tej ustawy, który karą 3.000,- złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, a zatem skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.