I SA/Wa 1120/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Zdanowicz (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych. I SA/Wa 1120/05 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2004 r., w sprawie ustalenia odszkodowania od Spółki Akcyjnej [...] w W. za szkody powstałe na skutek założenia i przeprowadzenia gazociągu tranzytowego [...] wraz ze światłowodem i niezbędnymi urządzeniami na części działki nr [...] o pow. [... ha we wsi Z. gm. O. (KW nr [...]). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Aktualne postępowanie odwoławcze ma miejsce po tym, jak Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2003 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2002 r. ustalającą odszkodowanie na kwotę [...] zł i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r. ustalił odszkodowanie na kwotę [...] zł i od tej decyzji odwołanie stało się przedmiotem niniejszego rozpoznania przez organ drugiej instancji. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że zainteresowany pobrał odszkodowanie od [...] w kwocie [...] zł na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2000 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., uchylonych później wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2001 r. Aktualnie rozpatrywane jest odwołanie od decyzji, którą organ pierwszej instancji podjął rozpatrując sprawę po raz trzeci i uwzględniając przy tym zalecenia organu drugiej instancji oraz eliminując uchybienia stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2001 r. Jak dalej wskazał organ, istotną okolicznością jest zlecenie, w myśl zapisu art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządzenia opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych mającej na celu ocenić prawidłowość wycen przedstawionych organowi przez strony postępowania jako dowody w sprawie. Według tej opinii, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. N. został przygotowany w ściśle określonym celu, tj. dla potrzeb negocjacji pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości. A zatem operat ten wraz z aneksem nie mógł w dacie sporządzenia, ani aktualnie stanowić podstawy do ustalenia przez organ administracji wysokości odszkodowania za poniesione straty. Operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. przy współudziale rzeczoznawcy [...] B. M., zdaniem Zespołu Arbitrażowego, ze względu na przyjęcie niewystarczająco przekonujących danych mających decydujący wpływ na określoną ilość nasadzeń objętych odszkodowaniem oraz poprzez zastosowanie cenników nie popartych szeroką analizą rynku, nie może stanowić podstawy dla ustalenia wysokości odszkodowania. Ze wskazań Opinii Komisji Arbitrażowej wynikało, że podstawową kwestią rozstrzygająca określenie godziwego odszkodowania dla właściciela za poniesione szkody jest obiektywne i bezsporne określenie materiału nasadzeniowego, który uległ zniszczeniu i wskazane byłoby sporządzenie kolejnego operatu, a także przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Kierując się powyższymi uwagami organ pierwszej instancji przyjął dla wyliczenia nasadzeń sadowniczych oraz stanu plantacji niekwestionowane przez strony dowody w postaci protokołu z dnia [...] grudnia 1997 r., protokołu z dnia [...] marca 1998 r., notatki służbowej z dnia [...] listopada 1998 r. oraz protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2002 r., do którego zainteresowany złożył oświadczenie, iż liczba nasadzeń określona w tych protokołach jest adekwatna do faktycznej liczby nasadzeń. W związku z zaleceniem Komisji Arbitrażowej organ pozyskał kolejną ekspertyzę sporządzoną przez W. W. przy udziale inż. J. S., w której określono wartość odszkodowania na kwotę [...] zł wskazując opis metod wyceny i bardzo szczegółowe wyliczenia wartości wszystkich nasadzeń. Opracowanie to było udostępnione przez organ stronom do wglądu, a następnie omówione na rozprawie w dniu [...] września 2004 r. Zainteresowany nie zapoznał się z ekspertyzą mimo powiadomień, a na rozprawie oświadczył, że nie będzie się z nią zapoznawał, bo została wykonana błędnie wskazując przy tym, iż wysokość odszkodowania winna wynosić [...] zł zgodnie z operatem J. W. i B. M. Rozpoznając sprawie ponownie organ drugiej instancji w oparciu o sporządzoną ekspertyzę przyjął, iż należne stronie odszkodowanie zostało określone stosownie do faktycznej wartości poniesionych szkód, a rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji określające odszkodowanie na kwotę [...] zł należycie udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyjął ocenę dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców, gdyż jest ona wskazana ustawowo, w razie zaistnienia rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości, do dokonania oceny prawidłowości tych wycen. Odnośnie zarzutu, iż ostatnia ekspertyza została sporządzona przez osoby nie mające wystarczających kwalifikacji, organ wskazał na referencje dr W. w zakresie ogrodnictwa i inż. S. w zakresie gospodarstwa szkółkarskiego i sadowniczego. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł zainteresowany domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie prawa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz błędną ocenę dowodów i nieprawidłowość w zakresie oceny wartości materiału szkółkarskiego. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie przedstawił ani uzasadnienia faktycznego ani prawnego ograniczając się tylko do stwierdzenia, że zarzuty odwołania "stanowią powielany za każdym razem zestaw", a przecież to organ obowiązany jest do przeprowadzenia w sposób wszechstronny postępowania dowodowego. Według skarżącego organ nie uwzględnił protokołu rzeczoznawcy L. z dnia [...] grudnia 1997 r. i [...] marca 1998 r., a ich treść mogła stanowić podstawę zawarcia ugody administracyjnej. W ocenie zainteresowanego organy miały obowiązek oprzeć się na najbardziej wiarygodnym dokumencie szkód jakim są protokoły z dnia [...] grudnia 1997 r. i [...] marca 1998 r., zaakceptowane przez właściciela i odmówić wiarygodności dokumentom nie zaakceptowanym przez właściciela, a sporządzonym przez rzeczoznawców nie mających uprawnień w dziedzinie szkółkarstwa i sadownictwa jak A. N., M. l., W. W., J.S. i rzeczoznawcy Komisji Arbitrażowej. Zdaniem skarżącego, faktyczna wartość szkody stanowi kwotę [...] zł i wynika z operatu J. W. i B. M. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Sprawa przedmiotowego odszkodowania była już rozpoznawana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który wyrokiem z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2220/00 uchylił decyzje obu instancji wskazując nienależyte wyjaśnienie kwestii odszkodowania. Następnie organ pierwszej instancji w decyzji z [...] maja 2002 r. ustalił odszkodowanie na kwotę [...] zł, jednakże decyzję tę uchylił Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Po uchyleniu Starosta [...] decyzją z [...] września 2004 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. ustalił odszkodowanie na kwotę [...] zł. Skarżący nie zgadza się z taką wyceną swojej szkody i powołuje się na operat szacunkowy podpisany przez rzeczoznawcę J. W. i B. M., a opiewający na kwotę odszkodowania [...] zł. Za chybiony należy uznać zarzut skargi dotyczący kompetencji Komisji Arbitrażowej, bowiem organ ten powołany jest istotnie do dokonywania oceny rozbieżnych wycen, ale pod względem prawidłowości i zgodności z przepisami, nigdy natomiast organ ten nie wskazuje wtedy własnej wyceny, bo nie jest to w jego kompetencjach. Wydaje się więc, że skarżący wskutek niezrozumienia odmawia temu organowi ustawowych kompetencji do oceny, kojarząc je z konkretną wyceną. Z trafny należy zaś uznać zarzut braku uzasadnienia faktycznego decyzji i naruszenia zasady wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) na jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie na złożenie i przeprowadzenie na części nieruchomości zainteresowanego odcinka gazociągu tranzytowego, tj. [...] w W. ciążył obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po złożeniu lub przeprowadzeniu odcinka gazociągu. Jeżeli przywrócenie do stanu poprzedniego jest niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności, zastosowanie ma przepis art. 128 ust. 4 ustawy stanowiący, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli w wyniku przeprowadzenia gazociągu zmniejszy się wartość nieruchomości, to odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadająca temu zmniejszeniu. Kwestia wysokości odszkodowania jest kluczową w niniejszej sprawie. Analizując zaskarżone rozstrzygnięcie organu drugiej instancji Sąd stwierdził, iż bardzo obszerne uzasadnienie decyzji w dużej mierze zawiera opis stanu faktycznego, następujących po sobie działań organu pierwszej instancji, oraz licznych operatów szacunkowych łącznie z zaleceniami Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (ustawowo wskazanej do oceny prawidłowości rozbieżnych wycen), natomiast brak jest starannej i uzasadnionej oceny samego organu drugiej instancji. Organ odwoławczy ograniczył się tylko do stwierdzenia, iż odwołanie zainteresowanego nie zasługuje na uwzględnienie, a prezentowana postawa negowania efektów postępowania może wskazywać na chęć osiągnięcia korzyści. W odniesieniu do ostatniej ekspertyzy, która była podstawą do ustalenia odszkodowania w kwocie [...] zł przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy ograniczył się do krótkiej oceny, że należne stronie odszkodowanie zostało określone stosownie do faktycznej wartości poniesionych szkód i należycie udokumentowane w zgromadzonym materiale. Ponadto organ opisał z jakich materiałów przy wykonywaniu ekspertyzy korzystali jej autorzy. Tak dokonana ocena materiału przez organ drugiej instancji przy ponownym rozstrzyganiu sprawy narusza zasadę art. 138 kpa i przepis art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W przedmiotowej decyzji organ odwoławczy mimo obszerności (12 stron) uzasadnienia nie zamieścił elementów wymaganych powyższym przepisem, a swoją ocenę zawarł w lakonicznych kilku zdaniach. Rzeczą organu było wypowiedzenie się na temat ustalenia stanu na gruncie przez rozpoczęciem prac na zajętej części nieruchomości, wzięcie pod uwagę, że zainteresowany nie brał udziału w tej czynności w dniu [...] czerwca 1999 r., a także bardziej szczegółowe uzasadnienie dlaczego przyjmuje za podstawę wysokości odszkodowania ostatnią ekspertyzę, zwłaszcza, że zainteresowany uparcie powołuje się na operat rzeczoznawcy J. W. i B. M. Wskazanie jednym zdaniem, że Komisja Arbitrażowa stwierdziła, iż nie może on stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie odwoławczym, w którym zgodnie z przepisem art. 140 kpa - organ winien stosować w sprawach nieuregulowanych w sposób szczegółowy - zasady obowiązujące w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Oznacza to, że rozpoznając odwołanie zainteresowanego organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę po raz drugi, a nie ograniczyć się jedynie do przedstawienia sprawozdania z dotychczasowego przebiegu postępowania i wyrażenia w dwóch zdaniach poglądu, że decyzja pierwszej instancji była prawidłowa. Wydawane w trybie odwoławczym (art. 138 kpa) decyzje organu nie mają charakteru kasacyjnego, co oznacza, że organ orzekając w tym trybie nie ocenia jedynie decyzji organu pierwszej instancji pod kątem prawidłowości lub wadliwości, a obowiązany jest jak wyżej wskazano - do ponownego rozpatrzenia sprawy. Reasumując, w ocenie Sądu, organ naruszył przepisy proceduralne art. 7, 15, 77 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jest podstawą do uchylenia decyzji drugiej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 powyższej ustawy.