I OSK 1324/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski, Marek Stojanowski (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2006r. sygn. akt II SA/Bd 1186/05 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. G. na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) oraz na rzecz E. L. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 marca 2006r., sygn. akt II SA/Bd 1186/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 19 sierpnia 2005r. Nr [...]. Sąd zasądził też od Wojewody Kujawsko – pomorskiego na rzecz skarżącego P. G. kwotę 507 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia 6 marca 2001r. nr NGK[...], Prezydent Miasta [...] odmówił zwrotu na rzecz P. G., spadkobiercy byłych właścicieli J. i B. W., nieruchomości stanowiącej część działek nr [...] i [...], obręb [...] (w dacie wywłaszczenia oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...]), o ogólnej powierzchni 0, 0837 ha, położonych w [...] i zapisanych w księgach wieczystych KW [...] i [...]. Przedmiotowa nieruchomość została wykupiona na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia 20 czerwca 1973r., Rep. A nr [...], sporządzoną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nieruchomość ta została wykupiona pod budowę osiedla mieszkaniowego "W". Decyzją z 14 sierpnia 2001 r. nr [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...], uznając brak możliwości do stwierdzenia, że planowana inwestycja została zrealizowana, wskazując jednocześnie na uchybienie procesowe polegające na orzekaniu w sprawie na podstawie uwierzytelnionych kopii zamiast oryginałów dokumentów. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta [...] decyzją z 19 października 2001r. nr [...] po raz drugi odmówił zwrotu na rzecz P. G. przedmiotowej nieruchomości, którą to decyzję następnie utrzymał w mocy przez Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją nr [...] z dnia 8 stycznia 2002r. Na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego P. G. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który wyrokiem z 16 października 2003r., sygn. akt II SA/Gd 374/02, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uzasadniając, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do wyłączenia Prezydenta [...] z rozpatrzenia wniosku P. G. z uwagi na fakt, że Gmina Miasto [...] jako właściciel spornej nieruchomości jest stroną postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2003r. nr [...], Wojewoda Kujawsko – Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta [...] z prowadzenia sprawy zwrotu na rzecz P. G. opisanej powyżej nieruchomości i wyznaczył do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Starostę [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta [...] w dniu 19 sierpnia 2005r. wydał decyzję nr [...] i powołując się na art. 142, 137 i 216 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekł o odmowie zwrotu na rzecz P. G. będącego spadkobiercą byłych właścicieli J. i B. W., nieruchomości położonej w [...], stanowiącej część działek nr [...] i [...], obręb [...] (w dacie wywłaszczenia oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...]), o ogólnej powierzchni 0, 0837 ha, zapisanych w księdze wieczystej KW [...] i KW [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Starosta uznał, że istniejące na spornej działce garaże typu blaszak stanowią infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym wielorodzinnym o charakterze osiedlowym. Ustalono też, że na części dawnej wywłaszczonej działki nr [...] (obecnie nr [...]) znajduje się droga publiczna stanowiąca drogę gminną – ul. [...]. Zdaniem organu, prace związane z realizacją celu wywłaszczenia podjęte zostały przed upływem 7 lat od dnia umowy notarialnej nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i cel wywłaszczenia został zrealizowany. P. G. w odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji zarzucając nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego polegające na przyjęciu przez organ, że działalność inwestycyjna, dla potrzeb której nabyto nieruchomość została zrealizowana, nie sposób bowiem zaliczyć do niej wybudowania garaży, czy też zajęcia nieoznaczonej bliżej części działki pod budowę ul. Szpitalnej. Decyzją z dnia [...]. nr [...], Wojewoda Kujawsko – Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się przede wszystkim na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który między innymi w wyroku z 20 stycznia 1999r., sygn. akt SA 2033/96, LEX 47337, uznał, iż celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. W konsekwencji uznano wybudowane garaże jako składnik infrastruktury osiedla, co przy uwzględnieniu terminu ich wykonania, przesądza o uznaniu, iż przedmiotowa część działki została wykorzystana na cel wskazany w umowie sprzedaży. Analogiczną argumentację powołano dla odmowy zwrotu części nieruchomości zajętej pod budowę ul. Szpitalnej jako drogi powiatowej, która zdaniem organu również stanowi infrastrukturę osiedla. Na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego P. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając mu naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., wnosząc jednocześnie o uchylenie obydwu decyzji. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja nie nawiązuje do ustalonego, rzeczywistego stanu faktycznego, nie uwzględnia też zebranego w sprawie materiału dowodowego, zastępując jednocześnie swobodną ocenę dowodów oceną całkowicie dowolną. Podniesiono też, że nieruchomość, której zwrotu dochodzi skarżący nie jest objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego, ani decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Natomiast brak szczegółowego, geodezyjnego wydzielenia części wywłaszczonej działki zajętej pod budowę ul. Szpitalnej, zdaniem skarżącego również przesądza o wadliwości uznania spełnienia celu inwestycyjnego, bowiem osiągnięcie tego celu w odniesieniu do drogi publicznej uzależnione jest od dokładnego wydzielenia zajętej pod tę inwestycję nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie uznając, że jej treść nie zawiera żadnych nowych elementów, które dawałyby podstawę do ich uwzględnienia i tym samym zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 9 marca 2006r., sygn. akt II SA/Bd 1186/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 19 sierpnia 2005r. Nr [...]. Sąd wskazał, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu osiedla mieszkaniowego musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego zespołu obiektów budowlanych, a w przedmiotowej sprawie aktualny stan nieruchomości nie wskazuje na wykonanie na niej zaawansowanych prac budowlanych, w związku z czym niezbędne jest znaczne poszerzenie ustaleń w sprawie, bowiem nie sposób uznać bardzo pobieżnej interpretacji tego pojęcia dokonanej przez organy administracji, utożsamiającej postawienie na gruncie przenośnych garaży typu blaszak jako realizację części infrastruktury osiedlowej. W ocenie Sądu nie zostały też wyczerpująco wyjaśnione okoliczności zajęcia części spornej nieruchomości pod budowę drogi publicznej – ul. [...]. Ustalenie to nie znajduje w sposób jednoznaczny uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a fakt kwestionowania tej okoliczności przez skarżącego tym bardziej wymagał potwierdzenia tego stanu faktycznego, chociażby w drodze stosownych czynności geodezyjnych. Ogólnikowe stwierdzenie o zajęciu części działki pod budowę omawianej drogi stanowi istotny brak postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Sąd uznał, że nie sposób również uznać zasadności argumentacji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego nawiązującej do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 1999r., sygn. akt IV SA 2033/96, ze względu na jego wybiórczą interpretację. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie został zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości i właściwie zastosowany, a tym samym zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, to jest art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2006r. skargę kasacyjną złożył Wojewoda Kujawsko – Pomorski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 106 § 3, art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 a ustawy z dnia 21 marca1985r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgromadzone akta sprawy dowodzą, że garaże na części wykupionej nieruchomości zostały postawione w 1978r. Nie zgodzono się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który uznał garaże blaszane jako zastępcze i tymczasowe obiekty. Zdaniem Wojewody, przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego z zachowaniem terminu wskazanego w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zlokalizowanie na części wykupionej nieruchomości garaży blaszanych, z zasady przeznaczonych do użytkowania na czas krótszy niż garaże murowane, w niczym nie zmienia oceny, że cel wywłaszczenia został spełniony. Podniesiono również, że zwrot przedmiotowej nieruchomości byłby sprzeczny z prawem, gdyż prowadziłby do nabycia przez osobę fizyczną nieruchomości będącej drogą powiatową, która stanowi własność miasta [...] na prawach powiatu. Również nie uznano za słuszne wskazań Sądu dotyczących potwierdzenia stanu faktycznego, w drodze stosownych czynności geodezyjnych, albowiem nie znajdują one oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Takie ustalenia, w wyniku podziału geodezyjnego, przeprowadza się wówczas, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości i poprzedniemu właścicielowi zwracana jest pozostała część. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie kluczowe jest pojęcie celu wywłaszczenia, jego zbędności, a co się z tym łączy, uznania istnienia obowiązku zwrotu nieruchomości. W aktualnym stanie prawnym o zbędności przesądza art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. Powołano się tu na wyrok NSA z 22 czerwca 2001r., sygn. akt I SA 241/00, LEX nr 54436. Przez zbędność należy rozumieć niepodjęcie w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Jeśli zaś chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, Wojewoda podkreślił, że osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, zatem za niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły, garaże, ciągi komunikacyjne. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2006r. skargę kasacyjną złożył również E. L., będący uczestnikiem postępowania w niniejszej sprawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na zasadzie art. 174 pkt 1 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. obrazę prawa materialnego, to jest art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uzależnieniu spełnienia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia od charakteru postawionych obiektów, to jest ich trwałości i sposobu związania z gruntem, podczas, gdy przesłanki warunkujące możliwość zwrotu nieruchomości zostały określone w art. 137 ust. 1 cytowanej ustawy i tylko one, a nie ocena stanu faktycznego przez Sąd orzekający są podstawą zwrotu nieruchomości. 2. obrazę prawa materialnego, to jest art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez niezastosowanie powyższej regulacji, mocą której drogi powiatowe stanowią własność właściwego samorządu powiatu i dlatego też zwrot części nieruchomości zajętej pod ulicę [...] spowodowałby, iż droga ta stałyby się, sprzecznie z brzmieniem tej ustawy, własnością osoby fizycznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że garaże postawione zostały na gruncie po wykonaniu wylewki betonowej, zostały ustawione szeregowo, posiadają wspólne przegrody uniemożliwiające ich rozmontowanie. Droga dojazdowa do garaży została wyłożona asfaltem, a użytkownicy doprowadzili na swój koszt elektryczność. Ponadto garaże tego typu są powszechne na wszystkich osiedlach w Polsce, spełniają swoje cele przez wiele lat i nie są zazwyczaj wznoszone z cegły ze względu na brak takiej potrzeby dla prawidłowego z nich korzystania. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala Sądowi na oparcie się na ustaleniach wynikających z oceny stanu faktycznego. Pojęcie zbędności określone w ustawie odnosi się wyłącznie do terminu rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia nie uzależnia natomiast powyższego od użycia określonego rodzaju materiałów dla realizacji tego celu, sposobu związania z gruntem. Wskazano także na brzmienie art. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. (Dz. U. z dnia 29 października 1998r.), mocą której nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody Kujawsko – Pomorskiego, P. G. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego P. G. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. P. G. wskazał, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie znalazł uzasadnienia w konkretnych argumentach, gdyż nie wskazano na czym owo naruszenie miałoby polegać, co skutkować powinno odrzuceniem skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej na podstawie art. 180 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Piotr Grzybek podniósł także, że skarga kasacyjna dotknięta jest brakiem formalnym podlegającym konwalidacji, którym jest niewskazanie pozostałych – poza skarżącym P. G. i wnoszącym skargę kasacyjną Wojewodą Kujawsko- Pomorskim (nie wiadomo dlaczego identyfikującym się ze Skarbem Państwa) - stron (uczestników) postępowania. W pozostałym zakresie P. G. wskazał na oczywistą bezzasadność skargi kasacyjnej. Odpowiadając na skargę kasacyjną uczestnika postępowania E. L., P. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie od uczestnika postępowania E. L. na rzecz skarżącego P. G. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. P. G. podniósł, że w jego ocenie chybiony jest w szczególności zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 1 i art. 136 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też przez niezastosowanie regulacji prawnej zawartej w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie skarżącego nieporozumieniem jest także krytyka wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie, w którym wyrok ten dotyczy problematyki ul. Szpitalnej. P. G. wskazał, że skarga kasacyjna dotknięta jest brakiem formalnym, który podlega konwalidacji, a mianowicie nie wskazuje, poza skarżącym P. G. i wnoszącym skargę kasacyjną E. L., pozostałych stron (uczestników) postępowania . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnośnie oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze złożeniem dwóch skarg kasacyjnych – przez Wojewodę Kujawsko Pomorskiego oraz przez E. L. będącego uczestnikiem postępowania. Ze względu na zbieżność zarzutów zawartych w złożonych skargach kasacyjnych, Sąd ustosunkował się do nich łącznie. W przedmiotowej sprawie podstawę skarg kasacyjnych stanowi zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 a ustawy o drogach publicznych. Wskazać należy, że w art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca określił warunki, jakie muszą zaistnieć, aby nieruchomość została uznana za zbędną, przy czym ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej tego przepisu, gdyż kategoryczne jego brzmienie nie pozwala na stosowanie jakichkolwiek wyjątków. Zatem o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie przesądza wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot, lecz art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego ust. 1 pkt 1 stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Zgodnie zaś z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci na przykład budynków handlowych, czy usługowych, bowiem takie osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w związku z czym za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny, czy instalacja gazowa i sanitarna. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Ważne jest, aby decyzja lokalizacyjna nie utraciła swej ważności, a plan realizacyjny był ważny do czasu zakończenia inwestycji. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Bezsprzeczne bowiem jest, że budowa osiedla mieszkaniowego należy do wielkich inwestycji, które mogą być realizowane przez wiele lat. Jak zaś wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, zatem cel wywłaszczenia został spełniony. Bez znaczenia pozostaje tu fakt, że garaże zlokalizowane na przedmiotowej nieruchomości są blaszane, a co za tym idzie z zasady przeznaczone do użytkowania na czas krótszy niż garaże murowane. Garaże tego typu są bowiem powszechnie stosowane we wszystkich osiedlach w Polsce i nie są przeważnie wznoszone z cegły, co słusznie zauważył autor jednej ze skarg kasacyjnych. W świetle powyższych rozważań, zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznać należy za zasadne. Organy administracji wykazały bowiem, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, czego nie dostrzegł w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 2a ustawy o drogach publicznych wskazać należy, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość objęta żądaniem w trakcie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis przewiduje, iż drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne – własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, przy czym przepis ten nie dopuszcza wyjątków, wynika z niego zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na przecz podmiotów innych niż w nim wymienione. Drogi publiczne bowiem zaliczone zostały do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. W konsekwencji powyższego uznać należy, że roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, na podstawie art. 136 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem część nieruchomości objętej żądaniem zwrotu zajęta została pod budowę ulicy [...] stanowiącej obecnie drogę powiatową, będącą własnością miasta [...]. Z uwagi na powyższe na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 2a powołanej ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze stan faktyczny oraz okoliczności niniejszej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów obowiązującego prawa i zasadnie odmówiły P. G. zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie Sąd pragnie wskazać, iż przy rozpoznawaniu zarzutów skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko – Pomorskiego, nie odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, gdyż autor skargi kasacyjnej poza wskazaniem określonych przepisów, nie określił, o jakie naruszenie chodzi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 wskazanej ustawy.