II SA/Kr 1067/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski ( spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 marca 2002r., Nr w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżona decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Z. R. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzja z dnia [...].06.2001 r. (znak: [...]) po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając na podstawie art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z późn.zm. - zwanego dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) "po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Gminy T. od decyzji PINB. [...]" — "odmówił wydania decyzji nakazującej Zarządowi Gminy T. rozbiórkę wzniesionego dla poszerzenia drogi nasypu z głazów kamiennych o dl. 21 m. na wysokości posesji Pani Z. R...." . Dla jasności już w tym miejscu należy wskazać, że co dopiero wspomniana decyzja PINB [...], była decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...].08.2000 r., którą nakazano Zarządowi Gminy T., na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., wykonanie rozbiórki wzniesionego dla poszerzenia drogi nasypu z głazów kamiennych, a która to decyzja uchylona została i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2001r., (znak: [...]). Na skutek odwołania Z. R., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 i art. 105 § 1 kpa decyzją z dnia [...].03.2002 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji podnosząc w uzasadnieniu co następuje: l/ przedmiotem postępowania w sprawie jest wykonanie w miesiącu czerwcu 1999 r. nasypu długości 21,0 m z głazów kamiennych w celu poszerzenia i naprawy dojazdu do przysiółków "D." i "K." w T., zlokalizowanego wzdłuż lewego brzegu potoku "G." w T., który został uszkodzony na skutek gwałtownego wezbrania wód potoku "G." z powodu intensywnych opadów atmosferycznych wiosną 1999 r., naprzeciw posesji stanowiącej własność Z. R., 2/ postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Z. R., stanowiący pierwotnie prośbę o interwencję w sprawie nielegalnej budowy drogi a później sprecyzowanego jako żądanie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nielegalnie wybudowanej drogi, 3/ w toku prowadzonego postępowania organ I instancji stwierdził, że w wyniku wykonania przedmiotowych robót budowlanych nie powstał nowy obiekt budowlany ani też jego wyodrębniona część (w rozumieniu przepisu art. 3 Prawa budowlanego z 1994 r.), w odniesieniu do którego organ nadzoru budowlanego mógłby orzec obowiązek nakazania rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Urząd Gminy w T. w celu wykonania przedmiotowych prac budowlanych przekazał część materiałów budowlanych i dotację finansową, a przedmiotowe prace wykonane zostały jako praca społeczna użytkowników dojazdu do przysiółków "D." i "K." w T. W związku z powyższym organ pierwszej instancji kwalifikując prace, jako roboty budowlane podjął działania w trybie art.51 Prawą budowlanego z 1994 r., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem i wydał zaskarżoną decyzję, odmawiając nakazania rozbiórki wykonanego nasypu, oraz wskazując w uzasadnieniu tej decyzji, że nie zachodzą również okoliczności uzasadniające nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem, 4/ organ II instancji oceniając stan faktyczny stwierdził, że nie budzi wątpliwości istnienie drogi gruntowej na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako dz.ewid. 1, przy czym faktycznie droga ta nie ma połączenia z drogą publiczną relacji T.. Kończy się ona bowiem "ślepo" na działce nr ewid. 2, a przejazd do wspomnianej drogi odbywa się po nieruchomości nr ewid. 3 oznaczonej w tejże ewidencji jako "wody płynące" i stanowiącej naturalne koryto potoku pozostającego w zarządzie Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K., 5/ droga gruntowa, stanowiąca w myśl obowiązujących przepisów drogę wewnętrzną nie podlega ocenie pod względem parametrów technicznych, gdyż brak jest uregulowań określających warunki techniczne, jakim drogi gruntowe winny odpowiadać. Tym samym wszelkie pojęcia, które definiuje Prawo budowlane, związane z robotami budowlanym a więc: budowa, przebudowa, rozbudowa, remont należy rozważać w odniesieniu do dróg gruntowych, jako nieostre a ich interpretacja w przedmiotowej sprawie wymagać będzie analizy po względem celowościowym. Istotne znaczenie w tym względzie ma szczególna konfiguracja terenowa wynikająca z równoległego przebiegu nieruchomości stanowiących z jednej strony drogę gruntową, z drugiej zaś koryto potoku pozostającego w stanie naturalnym - nie uregulowanego. W takim stanie faktycznym doszło do wykonania robót polegających na nawiezieniu głazów i kamieni formując nasyp o zmiennych gabarytach na długości ok. 21 m, wzdłuż posesji odwołującej się, lecz na przeciwległym brzegu potoku. "Kluczowym jest ustalenie charakteru wykonanych robót, w szczególności, czy można przypisać im charakter "budowlanych", które mogłyby być przedmiotem rozstrzygnięcia na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Nie każde bowiem roboty, nawet wykonywane przy pomocy narządzi i urządzeń budowlanych i z użyciem materiałów budowlanych, można kwalifikować jako "budowlane". Może to nastąpić wtedy, gdy prowadzą do powstania obiektu budowlanego o sprecyzowanych ("kwalifikowanych") parametrach technicznych, względnie z takim obiektem muszą być związane. W odniesieniu do zaistniałej sytuacji zauważyć należy, że wykonane roboty objęły wyłącznie wykonanie nasypu kamiennego, natomiast nie dotyczyły one prac związanych z ukształtowaniem jego nawierzchni, która powstała niejako w sposób naturalny. Tak więc stan zaistniały określić można w ten sposób, że doszło do wykonania nasypu, po którym odbywa się ruch pieszych, zwierząt i pojazdów. Oznacza to zatem, iż wykonane roboty doprowadziły wprawdzie w konsekwencji do niejako naturalnego poszerzenia istniejącej drogi gruntowej, lecz nie odbyło się to w sposób "kwalifikowany" to znaczy w sposób, który podlegałby regulacjom prawnym ustawy Prawo budowlane'". 6/ w tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do wykonanych prac, na gruncie przepisów Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. 7/ odnosząc się do odwołania podniesiono, że w sprawie kwestia oceny naruszenia interesu odwołującej się Z. R. jest nieco bardziej złożona, niż przyjęto powszechnie w orzecznictwie z zakresu Prawa budowlanego. Nieruchomość będąca jej własnością nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której wykonano nasyp. Ocenie zatem winien podlegać wpływ, jaki wykonane prace miały na swobodne korzystanie z prawa własności inaczej mówiąc, w jaki sposób mogą one te prawa naruszać. Z. R., wnosząc o wszczęcie postępowania podnosiła, iż wykonany nasyp uniemożliwia dojazd do jej nieruchomości, jak również stwarza zagrożenie w przypadku wezbrania wód potoku. Odnosząc się do pierwszego z tych zagadnień stwierdzono, że do nieruchomości Z. R. istnieje wprawdzie możliwość dojazdu poprzez koryto potoku "G.", lecz jest to jedynie stan faktyczny, bowiem z akt sprawy wynika, że Z. R. nie legitymuje się tytułem prawnym do korzystania z koryta potoku, jako dojazdu do zabudowań. Nie może zatem kwestia dojazdu być rozpatrywana z punktu widzenia naruszenia jej interesu prawnego a jedynie faktycznego, a zatem brak jest odpowiedniej przesłanki określonej w art. 5 ust. 1 pkt. 6) w związku z ust. 2 pkt. 1) ustawy Prawo budowlane, tym samym zaistniała sytuacja nie może być interpretowana, w kontekście ograniczenie prawa dostępu do drogi publicznej. Odczuwane przez odwołującą się poczucie zagrożenia w wypadku zaistnienia zagrożenia zalaniem jej nieruchomości w wyniku zaburzenia naturalnego spływu wody dotychczas nieuregulowanym korytem potoku. Nie ulega wątpliwości, że w wyniku wykonania nasypu naruszona została linia brzegowa potoku "G." tzn. zaistniała sytuacja, w której spełniona została przesłanka określona w art. 25 ustawy Prawo wodne Jednakże podnoszone przez odwołującą się kwestie naruszenia swobodnego przepływu wód potoku i związane z tym zagrożenie wynikające z okresowego podwyższenia poziomu wody, mieści się w całości w sferze uregulowań powołanej powyżej ustawy i mieści się zarazem w całości w kompetencjach organów działających na, podstawie tej ustawy. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Z. R. i podnosząc, że zaskarżona decyzja powinna być "uchylona i w całości umorzona" zarzuciła, że wykonane prace to nie naprawa drogi lecz roboty budowlane które winny być wykonywane na podstawie zgłoszenia lub projektu, którego wykonawcy nie mieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszaj ą prawo. W związku z treścią uzasadnienia decyzji, którą umorzono postępowanie, na wstępie należy poczynić uwagę natury ogólnej. Z ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego wynika obowiązek działania organów w taki sposób aby swoim działaniem pogłębiały one zaufanie obywateli i wyjaśniały stronom zasadność przesłanek którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 8 i 11 kpa). Przesłanki rozumowania organu muszą być przedstawione w uzasadnieniu decyzji, które musi odpowiadać treści art. 107 § 3 kpa. Również przy rozstrzyganiu spraw muszą organy mieć na uwadze, że interesy społeczne i indywidualne obywateli są równorzędne, chyba, że prawo stanowi inaczej. Z ustaleń organów wynika, że przedmiotem postępowania jest wykonany w miesiącu czerwcu 1999 r. nasyp długości 21,0 m z głazów kamiennych w celu poszerzenia i naprawy dojazdu uszkodzonego na skutek gwałtownego wezbrania wód potoku usytuowany naprzeciw posesji stanowiącej własność skarżącej Z. R. Dalej organ odwoławczy stwierdza, że w wyniku wykonania robót budowlanych nie powstał nowy obiekt budowlany ani też jego wyodrębniona część (w rozumieniu przepisu art.3 Prawa budowlanego z 1994 r.), w odniesieniu do którego organ nadzoru budowlanego mógłby orzec obowiązek nakazania rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. Już w tym miejscu należy zwrócić uwagę na sprzeczność zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Raz bowiem twierdzi się, że wykonano nasyp o długości 21,0 m z głazów kamiennych w celu poszerzenia i naprawy dojazdu aby kilka zdań później stwierdzić, że nie powstał nowy obiekt budowlany. Czyli, że nasyp z głazów poszerzający drogę (droga jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Prawa Budowlanego z 1994 r.) nie jest obiektem budowlanym ? Podnoszone w uzasadnieniu kwestie dróg gruntowych czy dróg wewnętrznych i ich parametry dla sprawy nie mają znaczenia. Istotne jest jedynie czy dany wytwór ludzkiej działalności może być traktowany jako przedmiot objęty zakresem działania przepisów prawa budowlanego. Otóż nie może budzić wątpliwości, że nasyp z głazów kamiennych poszerzający dojazd jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Prawa Budowlanego z 1994 r., a tym samym obiektem budowlanym (art.3 pkt. 1 lit. b Prawa Budowlanego z 1994 r.). A skoro tak, to mają do takiej budowli zastosowanie wszelkie przepisy Prawa Budowlanego z 1994 r. Nie zrozumiały jest dla Sądu jest wywód, zmierzający do wykazania, że nie każde roboty, "nawet wykonywane przy pomocy narzędzi i urządzeń budowlanych i z użyciem materiałów budowlanych, można kwalifikować jako "budowlane". Może to nastąpić wtedy, gdy prowadzą do powstania obiektu budowlanego o sprecyzowanych ("kwalifikowanych") parametrach technicznych, względnie z takim obiektem muszą być związane ". Jest inną sprawą czy do takiego obiektu może mieć zastosowanie przepis art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, czy też przepisy art. 50 i 51 tego prawa ale kwestie te nie mogą być przedmiotem rozważań gdyż zadaniem Sądu jest jedynie kontrola decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § l kpa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § l k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego; takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Krótko mówiąc postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania. Nie może budzić wątpliwości, że sprawa niniejsza ma charakter sprawy administracyjnej z zakresu prawa budowlanego. Nie. zbyt jasny jest wywód uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do interesu prawnego skarżącej w sprawie wykonania przedmiotowego nasypu. Nie można z tego wywodu wyprowadzić jasnego i zrozumiałego wniosku, czy organ II instancji kwestionuje prawo skarżącej do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Raz bowiem się mówi, że nieruchomość będąca jej własnością nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której wykonano nasyp i to może budzić wątpliwości, czy można jej przypisać atrybut strony. Ale też zdaniem organu ocenie winien podlegać wpływ, jaki wykonane prace miały na swobodne korzystanie z prawa własności i w jaki sposób mogą one te prawa naruszać. Zdaniem jednak organu, skoro skarżąca nie ma "prawnego" dostępu przez koryto potoku do swojej nieruchomości, to tym samym kwestia dojazdu nie może być rozpatrywana z punktu widzenia naruszenia jej interesu prawnego a jedynie faktycznego a zatem brak jest odpowiedniej przesłanki określonej w art. 5 ust. 1 pkt. 6 w związku z ust. 2 pkt. 1 Prawa Budowlanego z 1994 r. Nie wiadomo jednak czy organ odmawia skarżącej atrybutu strony czy nie. Skoro, zdaniem organu II instancji, skarżąca, a ona wnosi odwołanie, nie jest stroną postępowania, na mocy art. 138 § 1 pkt. 3 kpa umorzeniu winno ulec postępowanie odwoławcze a nie - postępowanie organu I instancji, jak to czyni zaskarżona decyzja. Kwestii tych Sąd jednak nie przesądza bowiem jak to zaznaczono przedmiotem kontroli jest decyzja umarzającą postępowanie w sprawie wykonania nasypu, ale jednie zwraca uwagę, że przy rozważaniu tej kwestii musi organ rozważyć, że zdaniem skarżącej wybudowany nasyp oddziaływuje na jej własną nieruchomość. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.