III SA/Gd 565/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie WSA: Elżbieta Kowalik-Grzanka, Felicja Kajut (spr.), Protokolant Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 maja 2005r. nr [...]. III SA/Gd 565/05 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 4 maja 2005r. nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku J. G., odmówił przyznania mu dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm., zwana dalej ustawą ) w lokalu mieszkalnym, którego dotyczy wniosek, należy stale zamieszkiwać i prowadzić gospodarstwo domowe, z tej przyczyny organ odmówił przyznania dodatku. Stwierdzono, że wnioskodawca nie prowadzi gospodarstwa do domowego, czasowo przebywa z zakładzie karnym i jest na wyłącznym utrzymaniu państwa. Nadto, zgodnie z treścią § 5pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 września 1998r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania pomocy osobom pozbawionym wolności, zwalnianym z zakładów karnych i aresztów śledczych oraz ich rodzinom, a także pokrzywdzonym przestępstwem i ich rodzinom, jak również szczegółowych zasad i trybu tworzenia funduszu pomocy postpenitencjarnej oraz przeznaczania środków z tego funduszu na taką pomoc. ( Dz. U. Nr 124, poz. 823) pomoc w tego typu przypadkach może być udzielona w formie opłat czynszu za lokal mieszkalny przez odpowiednie służby. J.G. złożył od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc, że dotychczas otrzymywał dodatek mieszkaniowy pomimo tego, że znajdował się w takiej samej sytuacji życiowej co obecnie. Tym sam samym zaskarżona decyzja jest dla niego niezrozumiała. W tym roku skarżący może opuścić zakład karny i nie chce zaczynać życia na wolności od spłacania zadłużenia lub bez mieszkania. J. G. znajduje się w trudnej sytuacji materialnej (brak pracy w zakładzie karnym), tym samym nie może sam regulować rachunków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 16 czerwca 2005r. nr [...] orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organ wskazał, że strona spełnia jedną z wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przesłankę do ubiegania się o przyznanie dodatku, jest bowiem najemcą lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w S. Organ wskazał jednak, że aby przyznać dodatek mieszkaniowy strona musi ponosić wydatki na lokal, w którym zamieszkuje. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 ustawy oraz art. 6 ust. 3, który definiuje wydatki mieszkaniowe jako wydatki ponoszone w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Z kolei art. 4 ustawy definiuje gospodarstwo domowe jako gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek samodzielnie zajmującą lokal. Po dokonaniu analizy w/w przepisów organ stwierdził, że aby otrzymać dodatek mieszkaniowy należy spełnić jednocześnie trzy warunki związane z lokalem. Po pierwsze – posiadać tytuł prawny do zajmowanego lokalu bądź oczekiwać na lokal zamienny lub socjalny, po drugie – ponosić wydatki za zajmowany lokal, po trzecie – zajmować ( zamieszkiwać) w lokalu, do którego posiada się tytuł i ponosi na niego wydatki. W rozpatrywanej sprawie, jak ustalił organ pierwszej instancji, strona posiadając prawo do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] i ponosząc na niego wydatki zamieszkuje w zakładzie karnym, a nie w przedmiotowym lokalu. Nie spełnia tym samym jednego z podstawowych warunków do otrzymania dodatku mieszkaniowego. J.G. wniósł na powyższą decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o ich uchylenie. Skarżący nie zgadza się z przyjętą przez organy orzekające w sprawie interpretacja przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem skarżącego zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie tytułu prawnego nie oznacza konieczności fizycznego w nim zamieszkiwania. Skarżący nie zamieszkuje, tak jak to stwierdził organ pierwszej instancji w zakładzie karnym, lecz w nim czasowo przebywa. Miejscem zamieszkania skarżącego jest przedmiotowy lokal, którego jest najemcą i za który chce ponosi wydatki. Takie potraktowanie skarżącego przez oba organy narusza zasadę równości obywateli wobec prawa. Nadto, za nieprawidłowe należy uznać działanie organów, które jest sprzeczne z uprzednio reprezentowanym przez nie stanowiskiem w takiej samej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się treści skargi stwierdzono, że to właśnie fakt fizycznego zamieszkiwania, a nie tylko posiadania mieszkania decyduje o prawie do otrzymania dodatku mieszkaniowego po spełnieniu pozostałych kryteriów. Również fakt otrzymywania przez stronę dodatku mieszkaniowego w okresach poprzednich nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż złożenie wniosku o przyznanie dodatku jest każdorazowo odrębnym postępowaniem kończonym odrębną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Jak stwierdził organ odwoławczy, z analizy przepisów art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że aby otrzymać dodatek mieszkaniowy należy spełnić jednocześnie trzy warunki związane z lokalem tj. należy posiadać tytuł prawny do zajmowanego lokalu, ponosić wydatki za zajmowany lokal i zamieszkiwać w tymże lokalu. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia organy ustaliły, że skarżący nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, zatem nie spełnia jednego z w/w warunków, co stanowiło podstawę do odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Sąd nie może się zgodzić z takim stanowiskiem organów w niniejszej sprawie. Dokonując interpretacji powołanych wyżej przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych organy nie zwróciły uwagi na istotę i cel dodatku mieszkaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 12/96 ( ONSA 1997, z. 1, poz. 10) stwierdził, że: " jego prawny charakter można najogólniej określić jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal". Nie ulega wątpliwości, że przebywający poza miejscem zamieszkania wnioskodawca czasowo zaspokajający część swoich potrzeb w zakładzie karnym, zachowuje prawo do zamieszkania w przedmiotowym lokalu i nie można twierdzić, iż utracił on faktyczny z nim kontakt. Można również przypuszczać, że osoba taka przebywa okresowo także w miejscu stałego zamieszkania (przepustki). Tam nadal mieści się jego stałe centrum życiowe, o czym skarżący wspomina w skardze, podnosząc nadto, że po zakończeniu odbywania kary do tego lokalu powróci. Nie można też uznać, że w miejscu odbywania kary więzień tworzy własne, odrębne gospodarstwo domowego. Nadto przyjęcie odmiennego stanowiska w powyższej kwestii spowodowałoby powstanie sytuacji, w której na skarżącym ciążyłyby wszystkie obowiązki wynikające z najmu lokalu (w tym zwłaszcza opłata czynszu), odmówiono by mu natomiast uprawnień, jakie daje ustawa w związku z istnieniem tego stosunku. Taka wykładnia art. 2 i 6 ustawy byłaby sprzeczna z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej i równości praw obywateli wyrażonych w art. 2 i 32 Konstytucji RP. Nie można również, jak to uczynił organ pierwszej instancji, powoływać się na - uzasadniające zdaniem organu odmowę przyznania dodatku - wynikające z innych przepisów prawa możliwości udzielania pomocy osobom pozbawionym wolności w sytuacji, gdy w ogóle nie ustalono, czy skarżący z takiej pomocy skorzystał. Wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia 21 kwietnia 2005r. nie zawiera żadnej informacji na ten temat, co pozwala sądzić, że skarżący takiej pomocy nie otrzymał. W końcu Sąd pragnie również zwrócić uwagę na inny aspekt przedmiotowej sprawy. Jak wiadomo przepisy prawa mają moc powszechnie obowiązującą i ich interpretacja nie może być dowolna. Zapobieganiu dowolności w stosowaniu prawa służy także kontrola instancyjna i sądowa. Przyjęcie na podstawie tego samego stanu prawnego i faktycznego jednej interpretacji przepisów a następnie w innej decyzji przyjęcie sprzecznej z nią interpretacji nie może być uznane za działanie zgodne z prawem. Zdaniem Sądu takie postępowanie organu narusza zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 652/97 (ONSA 1999/1/27): "Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracyjnych w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej postawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a." Do powyższej kwestii, pomimo zarzutów odwołania, organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, zaś w odpowiedzi na skargę stwierdził, że fakt otrzymywania przez stronę dodatku mieszkaniowego w okresach poprzednich nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż złożenie wniosku o przyznanie dodatku jest każdorazowo odrębnym postępowaniem kończonym odrębną decyzją. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jak również art. 8 k.p.a. Z przytoczonych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji powinny, po ustaleniu niewątpliwego stanu faktycznego, rozstrzygnąć sprawę, uzasadniając wydane decyzje zgodnie z regułami określonymi w art. 107 kpa. Wobec uchylenia rozstrzygnięć odmawiających przyznania dodatku mieszkaniowego przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie miał zastosowania.